Informe Anual: EMPLEO, POBREZA Y POLÍTICA SOCIAL: «Como romper el círculo vicioso en Argentina»
Fuente: Fundación Agropecuaria para el Desarrollo de Argentina (FADA).
Nota de David Miazzo y Nicolle Pisano Claro publicada en el Pregón Agropecuario (@PregonAgro)
Resumen Ejecutivo
La ruptura del círculo vicioso y eliminación de la reproducción intergeneracional de la pobreza en Argentina requieren de políticas de Estado centradas en el largo plazo que combatan las raíces profundas de la pobreza individual y de los problemas estructurales. Por ello, es necesario avanzar en un sistema de políticas ordenado y coordinado cuyo principal objetivo sea incrementar el capital humano, social y físico de las personas para incluirlas de manera duradera al funcionamiento de la sociedad moderna. En este proceso, las herramientas de política deben estar diseñadas de forma que sean eficaces en la persecución del objetivo, eficientes en el uso de los recursos públicos, económicamente sustentables y contengan el menor grado de discrecionalidad posible para minimizar la corrupción y el uso clientelar de la política social.
La realidad y el problema, se resumen en los siguientes datos:
• Nivel de actividad. 42 de cada 100 personas trabajan;
• Informalidad. De esas 42 que trabajan, 23 lo hacen en condiciones de formalidad, Es decir, 1 de cada 4 habitantes de Argentina aporta a las obras sociales y al sistema previsional. En total son 7,2 millones de trabajadores informales;
• Empleo público. De esas 42 personas, 9 trabajan en el sector público, empleo que creció en valores absolutos un 55% durante los últimos 10 años;
• Relación PIB-empleo privado. Durante la última década, el empleo privado creció 0,25 puntos por cada punto que creció la economía (PIB);
• Jóvenes Ni-Ni. 900.000 jóvenes no estudian ni trabajan;
• Desempleo. Existen 1,4 millones de personas sin trabajo;
• Pobreza. 1 de cada 4 argentinos es pobre, es decir, 10,6 millones de personas;
• Indigencia. 1 de cada 20 argentinos no cubre sus necesidades alimentarias, es decir, 2,1 millones de personas;
• Planes sociales de la Nación. $101 mil millones de presupuesto para el año 2014, con 19 millones de beneficios (una persona puede recibir más de uno);
• Planes sociales en las provincias. Sólo Córdoba y Buenos Aries destinan $2.112 y $5.219 millones, respectivamente, a 32 planes sociales distintos en el caso de la primera provincia, y 21 en el caso de la segunda.
• Educación. Argentina se desempeña por debajo de otros países con niveles de ingreso o de inversión en educación similar, encontrándose entre los 8 peores países de los 65 que participaron en las pruebas PISA de 2012. 2 de cada 3 alumnos se encontraron en los niveles más bajos en matemática, y 1 de cada 2 en lectura y ciencia. Con brechas por nivel socioeconómico de las más amplias del mundo.
El análisis de esta realidad y del marco conceptual desarrollado en el trabajo permite alcanzar una propuesta integrada, simple, transparente y objetiva, conformada por el siguiente conjunto de medidas:
• Diseño institucional. Se propone la creación de un Consejo Federal de Políticas Públicas, un Sistema Unificado de Política Social, el Relevamiento de Necesidades Insatisfechas y Habitacionales y un Registro Único de Beneficiarios de Planes Sociales.
• Reglas generales. Todos los planes deberán cumplir con las siguientes reglas: objetivos cuantificables concretos, condicionalidades claras y excluyentes para todos los planes, tarjetas magnéticas y que no superen el monto de la línea de pobreza.
• Protección social. Este conjunto de medidas pretende asistir a las poblaciones más vulnerables y asegurar que tengan las condiciones mínimas de vivienda, nutrición, salud y educación para poder desarrollarse en la vida en sociedad. Los dos puntos principales son:
Nutrición: Modificación de la Asignación Universal por Hijo, fortalecimiento del Plan Nacer, extensión y mayor financiamiento para la Copa de Leche y apoyo a actores sociales que ya estén trabajando en aspectos de la protección social.
Vivienda: relevamiento de necesidades habitacionales, aplicación de condicionantes para los beneficiarios de planes de vivienda, urbanización y regularización de títulos en barrios de emergencia, establecimiento de una distribución federal objetiva de recursos y obligaciones.
• Inclusión laboral. Las políticas propuestas persiguen el objetivo de facilitar la inserción o reinserción de las personas al mercado laboral. Sus principales puntos son:
Formación: restablecimiento de escuelas técnicas en todo el país y la aplicación de programas de formación productiva y en oficios;
Inserción laboral: inserción de jóvenes mediante pasantías en empresas pagadas por el Estado, e implementación de un sistema on-line de oferta y demanda laboral;
Formalización y costo laboral: reducción por dos años del costo laboral al 50% para los puestos de trabajo netos creados, creación del monotributo laboral para empresas de menos de 5 empleados e implementación de un monotributo diario para trabajadores temporarios y golondrina.
La aplicación de estas medidas que pretenden reemplazar el eje del asistencialismo y el clientelismo por una ayuda real que permita a la gente salir de la pobreza, junto a condiciones institucionales y macroeconómicas propicias para el desarrollo, y servicios de salud y educación de calidad y accesibles para toda la sociedad, con seguridad pondrán al país en un camino de progreso social y económico.
Introducción
En los últimos años, en Argentina han convivido dos realidades paralelas. Por un lado, la de un país rico por su suelo y su gente, que viene de una década de crecimiento a “tasas chinas”, el gasto social más alto de la historia y una amplia cobertura del sistema de asistencia social y de los servicios de seguridad social. Por el otro, la de un país con altos niveles de pobreza, exclusión y desempleo, con un equilibrio social inestable que estalla en saqueos y violencia en momentos específicos relacionados a huelgas policiales, fines de año y eventos deportivos, entre otros.
La dificultad para entender la existencia de estas dos Argentinas y la búsqueda de herramientas y políticas para lograr que la única realidad sea la de un país rico y sin personas en la pobreza, son las motivaciones que impulsan este trabajo.
El primer paso consiste en entender qué pasa en el mercado laboral que es incapaz de generar empleo genuino para toda la población y no permite que se reduzca la pobreza mediante la forma básica de subsistencia y dignificación de las personas, el trabajo. El segundo es conocer la pobreza existente, es decir, cuán numerosa es, dónde se encuentra y cuáles son sus causas, para, en base a esto, identificar los puntos a atacar para combatirla de manera efectiva. El último paso para entender la realidad socioeconómica argentina es comprender por qué el gasto social más alto de la historia del país y la multiplicidad de planes sociales no se han traducido en una mejora real de los niveles de pobreza.
La solución a la pobreza puede presentar tres frentes de acción: la política económica que crea las condiciones básicas para el crecimiento; la educación y la salud que colaboran con las condiciones físicas e intelectuales de las personas para desarrollarse; y los planes sociales. El presente trabajo se centra en este último punto, esbozando una política de planes sociales efectiva, transparente, eficiente y objetiva, que ayude a la gente a romper el círculo vicioso de la pobreza, tanto desde el punto de vista técnico como político, y cortar su reproducción intergeneracional. Esto sin dejar de tener en cuenta la incidencia de la política económica, la salud y la educación pero, por una cuestión de extensión, sin profundizar en estos temas.
Por último, se esboza un marco conceptual que permite indagar sobre los mejores mecanismos para cortar el círculo vicioso de la pobreza, con el objetivo de que a partir de este marco se puedan plantear una serie de propuestas de políticas públicas que se adapten de la mejor manera posible a los problemas detectados en el diagnóstico inicial.
La realidad del empleo, la pobreza y la política social en Argentina
Radiografía del empleo en Argentina
Tras la crisis 2001-2002, en la década transcurrida desde el comienzo de la recuperación económica en 2003 el mercado laboral argentino ha mostrado diversos signos de mejora. El más notable de ellos, una reducción del desempleo del 16,1% de la población activa en el segundo trimestre del 2003 al 6,8% en el mismo periodo de 2014 y diversas muestras de reducción en el nivel de informalidad. Esto se traduce en una creación neta de 3,24 millones de empleos, siendo más de un tercio de este crecimiento empleos públicos.
Resumiendo el panorama actual -al segundo trimestre de 2014- el 55,3% de la población es población económicamente inactiva (PEI), lo que significa que estas personas no tienen ni buscan trabajo. Los grupos más importantes que conforman la PEI son estudiantes (41%), jubilados y pensionados (21%) y menores de 6 años (18%). El restante 44,7% de los habitantes compone la población económicamente activa (PEA), que se traduce en unas 18,5 millones de personas tomando como base la población informada por el Censo 2010 actualizada a 2013. Sobre esta cantidad, el 83,7% están ocupados, el 8,7% subocupados y el 6,8% desocupados, siendo estos últimos un aproximado de 1,3 millones de personas .
Dentro de la población ocupada, un 42,2% (7,2 millones de personas) se encuentra trabajando en el sector privado en condiciones de informalidad o precariedad, incluyendo cuentapropistas; un 37% (6,3 millones de personas) trabaja en el sector privado en condiciones de formalidad; y el 20,8% (3,6 millones de personas) trabaja en el sector público.
En términos comparativos internacionales, tomando como puntos de comparación a Chile, Australia y Brasil , Argentina tiene un bajo nivel de actividad, con un 44,7% contra niveles superiores al 50% en los tres países considerados; un nivel de desocupación sobre la población total similar al resto; un nivel de empleo público un 50% superior a los países vecinos y muy similar a la de Australia; y un reducido nivel de empleo privado formal, con 15 habitantes de cada 100 con empleo privado formal, contra 20 en Brasil, 38 en Chile y 42 en Australia.
Este análisis comparado, y la descripción previa permiten destacar una serie de desafíos que plantea el empleo y el mercado de trabajo en Argentina:
→ Nivel de inactividad: cuanto menor es la cantidad de población que trabaja y produce bienes y servicios, menor es la riqueza que un país puede generar, en el caso de Argentina, por cada persona que trabaja hay 1,42 que no, sumando desempleados e inactivos. En parte, esto explica los altos niveles de presión fiscal, ya que se debe grabar los ingresos, gastos y riqueza de una persona para poder brindarle los bienes y servicios básicos a esa persona y a 1,42 personas más;
→ Informalidad: a la información anterior -42 personas de cada 100 trabajan-, se adiciona el hecho de que de esas 42 sólo 23 lo hacen en condiciones de formalidad; es decir, si menos de 1 de cada 4 habitantes de Argentina aportan al sistema de salud por obra social y al sistema previsional, esta situación hace que estos servicios sean de reducida cobertura, y si cubren a más personas de las que aportan genuinamente, el sistema pierde sustentabilidad. En estos datos, también reside parte de la causa de los altos costos laborales en Argentina, ya que una parte menor de la población, tanto trabajador como empleador, deben soportar el costeo de los sistemas de salud y previsional. Sin embargo, además de estos efectos impacta en la calidad de vida de los trabajadores informales y sus
→ familias con menor nivel de estabilidad laboral, acceso a la salud, previsión para el futuro y dificultades para actualizar las remuneraciones en ambientes inflacionarios.
→ Empleo público: altos niveles de gasto público y empleo público están fundamentados cuando el Estado brinda una adecuada provisión de bienes y servicios públicos: seguridad, salud, educación y justicia, entre otros; pero cuando estos bienes y servicios públicos son de baja calidad y los ciudadanos tienen que proveerse a sí mismos (medicina privada, educación privada y seguridad privada), un elevado nivel de gasto público y empleo público sólo se traducen en una presión tributaria mayor para la población que trabaja en el sector privado (33 de cada 100 habitantes), incrementando así los incentivos a la informalidad y a la economía sumergida, al tiempo que genera un riesgo de crisis fiscal cuando el sector privado es incapaz de soportarlo genuinamente.
Otro punto a resaltar con respecto al empleo público, es el crecimiento que ha presentado desde 2004. En 10 años creció un 55%, sumando 1.2 millones de empleados públicos, siendo aproximadamente un 5% de este total el correspondiente a empresas y bancos públicos. Los mayores responsables de estos incrementos han sido municipios y provincias, que representan cerca del 80% del empleo público total.
→ Relación PIB – Empleo: en la década transcurrida entre 2003 y 2013, el PIB real de Argentina creció un 76,9%, mientras que la respuesta del empleo privado al incremento del PIB ha sido reducida, creciendo en el mismo periodo un 19,1%, es decir, el empleo creció 0,25 puntos por cada punto que creció el PIB. Además de esta baja relación crecimiento del PIB-empleo, se observa un estancamiento de la creación de empleo privado desde el año 2006 hasta el 2013, momento desde el cual se produjo un aumento del 5,9% en la cantidad absoluta de ocupados, correspondiendo el 44% de dicho crecimiento a empleo púbico. En este periodo se generaron 1.8 millones de nuevos puestos de trabajo, 795.000 fueron empleos públicos.
Jóvenes Ni – Ni
Desde hace tiempo el desempleo juvenil se viene planteando como un problema grave, originado en la falta de experiencia de los jóvenes y en la ausencia de confianza por parte de los empleadores en cuanto a su responsabilidad y compromiso. Sin embargo, durante la última década se ha generado preocupación a nivel mundial debido a la importante cantidad de jóvenes que ni estudia ni trabajan,-de ahí la denominación ni-ni-. Se han esbozado causantes de los más diversas para explicar esta nueva realidad: desde el fin de la era del Estado de bienestar y el pleno empleo a nivel mundial -muy relacionado con la profundización de la globalización-, pasando por la exclusión social generada por la aplicación de medidas de corte neoliberal durante fines del mileno pasado, el cambio cultural que genera en la sociedad y en los jóvenes todas las transformaciones que trae aparejada la nueva era de la informática y las comunicaciones -traducida en la prolongación de la “adolescencia”-, hasta la pérdida generalizada de valores como el trabajo y la responsabilidad entre los jóvenes de la llamada “generación Y” o “Millennials” (como se llama a los nacidos entre fines de los 80 y principios de los 2000, nativos de la era digital, las comunicaciones y el mundo globalizado). 1
Más allá de las explicaciones sobre sus causas, la realidad es que existe una gran masa de jóvenes que no estudian, no producen, ni acumulan activos, capital humano ni capital social para el futuro, lo que convierte al fenómeno Ni-Ni en una preocupación social al considerar los problemas que acarrea. En el corto plazo, incrementos en el riesgo de drogadicción y delincuencia, y a futuro, el problema social que puede generar una importante masa de gente sin formación ni preparación que faciliten su inserción laboral.
En Argentina, existen 1.450.000 de jóvenes -entre los 15 y los 24 años- que no trabajan ni estudian o que no consiguen empelo. Esta masa de jóvenes está formada por 900.000 que no estudian ni trabajan (ni buscan trabajo), es decir, económicamente inactivos, un 13,6% de la población en esa franja etaria, y 550.000 que buscan trabajo pero no lo encuentran (incluidos quienes estudian y quienes no), estos se encontrarían dentro de la categorización de desocupados.
De esta forma, aunque el panorama nacional del empleo refleja un aumento de los puestos de trabajo en la última década, siguen existiendo en Argentina 900.000 jóvenes que no trabajan ni estudian, 7,2 millones de trabajadores informales y 1,4 millones de desempleados, de los cuales un tercio son jóvenes, y a estas millones de personas desempleadas y trabajando en condiciones precarias se suman sus familias (más de la mitad de la población es inactiva). Así,
La Pobreza en Argentina
Argentina se ha caracterizado en las últimas décadas por poseer altos niveles de pobreza e indigencia que se han instalado como tema de preocupación central de la realidad del país. Tras la recuperación económica posterior a 2001/02 y las políticas aplicadas por los gobiernos para hacer bajar las tasas, comenzaron a dar resultado llegando al segundo semestre de 2005 (36,9% – 13 millones personas) a tener una reducción de 14,1 puntos de pobreza con respecto al mismo período de 2003 (51% -18,5 millones personas) , pero en los últimos años las tasas comenzaron a tener bajos niveles de reducción y en algunos casos las estimaciones muestran aumentos leves.
Para clarificar, una persona es indigente cuando no llega a adquirir una canasta básica alimentaria establecida. Asimismo, una persona es considerada pobre cuando no puede adquirir una cierta canasta básica total (alimentación, vestimenta, vivienda, etc). Cabe aclarar que dentro del universo de las personas pobres, se encuentran incluidas aquellas consideradas indigentes. Sin embargo, lo correcto, aunque complejo, es la medición de la pobreza e indigencia en términos multidimensionales, que sumados a la óptica de carencia de consumo, reflejan también cuestiones de accesibilidad.
En base a ello, es interesante resaltar el concepto de pobreza en un sentido amplio: “la pobreza significa la privación de una vida larga, sana y creativa; del disfrute de un nivel decente de vida, de la libertad, la dignidad y el respeto por sí mismo y por los demás. La atención se traslada de los medios (en particular, el ingreso) a los fines que los individuos persiguen y, por lo tanto, a las libertades sustantivas necesarias para satisfacerlos. Pobreza es, entonces, la privación de capacidades y libertades para el desarrollo integral de las personas” .
En este sentido, CEPAL (2013), por un lado, y UCA (2013), por otro, identifican algunos sectores de la población con mayor vulnerabilidad, ellos son: jefe de familia de sexo femenino, jefe de hogar con un empleo precario o subempleo, hogares con mayor presencia de niños, hogares localizados en villas y asentamientos y las personas que no estudiaron más de tres años, disminuyendo la pobreza a medida que se incrementan los años de estudio alcanzados.
Además, la pobreza afecta de forma diferente a las distintas regiones del país, es así que década tras década, las provincias del noreste del país han sufrido mayores tasas de pobreza e indigencia que las zonas restantes, debido a los atrasos que sufren, por desarticulaciones territoriales y desigualdades. Para 2013, en base a los datos proporcionados por INDEC, la zona noreste del país sigue presentando un porcentaje mayor de personas bajo la línea de indigencia y pobreza.
El análisis de la UCA sobre la pobreza e indigencia se hace en base a tres series diferentes, una oficial y dos no oficiales :
1. Oficial en base a fuente de INDEC,
2. No oficial de Cota Mínima,
3. No oficial de Cota Máxima.
El análisis refleja, que las tasas calculadas en base a INDEC, subestiman la que se calcula por medio de las dos metodologías restantes, siendo las tasas no oficiales hasta más del doble que la calculada en base a la metodología oficial. La razón de esto reside en las distorsiones que existen en el cálculo del IPC y sus efectos en el costo de la canasta, que marcan necesidades monetarias menores y bajan la vara sobre la que se calcula la pobreza.
Tomando como base la metodología “No oficial de Cota Mínima” de UCA (2003), en Argentina existen 10,6 millones de personas bajo la línea de pobreza, de los cuales 2,1 millones son indigentes. Es decir, 1 de cada 4 personas en Argentina es pobre, no puede cubrir las necesidades básicas, y 1 de cada 20 no llega a cubrir sus necesidades alimentarias.
Así, se evidencia que tras una década de alto crecimiento sostenido de la economía, si bien se han reducido de manera considerable los niveles de pobreza, aún persisten niveles relativamente altos incluso comparados con los países de la región. A esta situación hay que sumarle los obstáculos para diseñar las políticas correctas que presentan las distorsiones en las estadísticas oficiales, ya que no se pueden tomar buenas decisiones basándose en un mal diagnóstico.
Pobreza Multidimensional
La pobreza medida desde una óptica multidimensional tiene en cuenta un conjunto de dimensiones. En base a Jorge Paz (2014) , se entiende por pobreza multidimensional las privaciones que experimentan las personas en dimensiones diversas: capacidad económica, vivienda adecuada , saneamiento e inclusión social. Este tipo de medida de la pobreza es adecuada para observar cuales son las mayores problemáticas que enfrenta el país, en general, y las provincias en particular, para que las políticas se focalicen y sean eficientes.
El periodo analizado abarca 2010-2012. Se analizaran el caso particular de privaciones en saneamiento y vivienda adecuada.
Provincias localizadas al sur y sur-oeste del país como Tierra del Fuego, Santa Cruz, Chubut Neuquén y La Pampa, poseen baja severidad en las diferentes dimensiones, ya que el porcentaje de hogares que enfrentan alguna de las privaciones no superan el 1%, salvo excepciones que rondan entre el 2%-2,5%. Sin embargo existen provincias que enfrentan graves problemas. El principal caso es Buenos Aires que lidera el ranking en todas las privaciones exceptuando la inexistencia de inodoro en el hogar. Las provincias que le siguen a Buenos Aires dependen de la problemática que se esté tratando. Pese a ello se repiten en los principales puestos Salta, Formosa, Misiones, Tucumán y Córdoba.
De las privaciones relacionadas con vivienda adecuada, la mayor problemática es la deficiencia del techo de la vivienda (1,8 millones hogares). Las provincias más afectadas son Buenos Aires (36%), Córdoba (12%) y Santa Fe (7,75%), esto refleja que en la mayoría de las ocasiones las viviendas no necesitan ser construidas desde cero, sino que el foco debe estar en la refacción. Esta cuestión también se refleja al analizar privaciones en saneamiento, donde la existencia de baño sin desagüe afecta a 1,2millones de hogares, siendo 47% en Buenos Aires y un 14,30% en Santa Fe. Otras privaciones, como el hacinamiento crítico (740 mil hogares), mayormente Buenos Aires (38%), Córdoba (8%) y Santa Fe (7,60%), son reflejo de la necesidad de construcción de nuevas viviendas. La falta de agua en la vivienda, que afecta a 600 mil hogares, marca una de las mayores brechas entre provincias, afectando en un 38,32% Buenos Aires y 9% a Tucumán pero tan solo un 0,04% a Tierra del Fuego.
Por último cada hogar puede enfrentar una o más privaciones, que hacen que las personas se enfrenten a una pobreza multidimensional. En base a ello, existe una gran disparidad entre regiones. Así las provincias localizadas al noreste y noroeste del país, poseen el mayor porcentaje de personas multidimensionalmente pobres. Si se toma un total de 6 privaciones de las 23 que se analizan en el trabajo, Salta posee un 40,3% de personas multidimensionalmente pobres (45mil personas), seguido por Sgo. del Estero (38,3%), Tucumán (30,3%), Formosa (33,2%), Corrientes (31,4%), Misiones (28%) y Catamarca (26,6%). Las menos afectadas siguen siendo las provincias del sur y sur-oeste, como Tierra del Fuego (2,5%).
Planes sociales en Argentina
En la visión de FADA, la raíz de la dificultad para sacar a 1 de cada 4 argentinos de la pobreza, tras una de las mejores décadas en términos económicos de la historia argentina, es que se han atacado de manera desordenada las consecuencias de la pobreza y no los problemas estructurales que la causan.
En los últimos diez años, el Sector Público Nacional ha destinado gran parte de su presupuesto a gastos sociales. Para 2003 el gasto social era de US$12 mil millones, llegando a 2014 con un presupuesto de US$67 mil millones. Lo que en términos del PIB significa que pasó del 10% al 15%, es decir, su participación en el PIB creció un 50% aún cuando el Producto casi se duplicó en términos reales.
El concepto de gasto social engloba a una gran cantidad de gastos que realiza el gobierno entre los cuales se encuentran educación, salud, vivienda, asistencia social, entre otros. Para 2014, el gasto social es del 60% del gasto total del gobierno nacional y sus diferentes ministerios. El gasto que se ha aislado en este documento es aquel referido a la asistencia social o los llamados planes sociales. Dentro de estos planes sociales se incluirán, en el análisis de este trabajo, aquellas transferencias monetarias o en especie, que pueden obtener valor en el mercado, ya sea con o sin contraprestación .
En el análisis se han dejado de lado los planes que brinda el Ministerio de Salud. Si bien se hizo un recuento de los mismos, se concluyó que la mayoría de planes y programas que éste brinda no están dentro de lo que en el trabajo se incluye como planes sociales, principalmente porque son de prevención, control y detección de enfermedades, y en otras ocasiones porque rozan el área entre planes sociales y prestaciones mínimas básicas y obligatorias del sistema de salud público. Sin embargo, se puede mencionar que, en base al presupuesto 2014, dicho Ministerio prevé un gasto de $1.454 millones al programa de corte asistencial más importante de “Atención a la madre y el niño”, que incluyen el Plan Nacer y SUMAR , con un total de 5 millones de beneficiarios.
Realizada esta exclusión, el monto del gasto presupuestado para 2014 en planes sociales asciende a $101 mil millones, abarcando el 19% del gasto social del Gobierno Nacional. A modo ilustrativo, con el objetivo de mostrar el volumen del gasto, se puede decir que el nivel de gasto social implica $13.157 per-cápita de gasto. Si solo se considera el gasto en planes sociales, se estarían destinando $2.527 per-cápita , $10.314 por persona que se encuentra debajo de la línea de pobreza o $53.198 por persona bajo la línea de indigencia.
Sólo para tomar noción, se realiza un pequeño ejercicio. Si se considera la medición en términos de personas pobres de $10.314, una familia tipo de cuatro personas recibiría $41.256 por año, un valor muy similar a haber que el jefe de hogar haya recibido un salario mínimo vital y móvil durante todos los meses del año.
De igual modo, con el volumen de gasto en planes sociales previsto para 2014, se podrían realizar 432.264 viviendas de 50M2, es decir que se estarían generando viviendas para el 23% de los hogares pobres y sumado a ello se estarían generando puestos de trabajo directos e indirectos para el 33% de los desocupados.
Otra forma de medir el alcance que posee el gasto en planes sociales, es ver cuántas canastas básicas totales se pueden cubrir. En base a ello, teniendo en cuenta la cantidad de personas que se encuentra debajo de la línea de pobreza, se podría asistir al 60% de dicha población, con una Canasta Básica Total durante todo el año . Esto suponiendo la estructura actual de salud y educación pública.
El Gobierno Nacional, en base a la aparición en el presupuesto, brinda 22 planes sociales , 9 de ellos con prestaciones monetarias, 5 en especies y 8 con prestaciones mixtas.
En base al tipo de prestación que los mismos brindan, los planes monetarios abarcan el 78% del presupuesto en planes sociales, explicado en su mayoría por las Asignaciones Familiares y Universales. Los planes en especie abarcan el 13%, quedando un 9% para los que brindas prestaciones mixtas.
En base a la principal problemática que atacan o asistencia que brindan, las asignaciones, bajo ANSES, abarcan el 44% del presupuesto, con un total de 12.419.084 beneficiarios, de los cuales el 40% en términos monetarios y el 28% en términos de la cantidad de beneficiarios corresponden a la AUH. Las pensiones no Contributivas, bajo el Ministerio de Desarrollo Social, abarcan el 36% del presupuesto, con un total de 1.359.750 beneficiarios. El 20% restante, se corresponde en un 9% a planes de vivienda y soluciones habitacionales, con 265 mil beneficiarios, otro 9% a planes de empleo , con 1,363 millones de beneficiario y, por último, un 2% se destina a seguridad alimentaria con un total de 3,6 millones de beneficiarios.
Los planes en educación no han podido ser contabilizados en términos monetarios, debido a que se componen de becas que no poseen el monto especificado en el presupuesto. Sin embargo, el número de beneficiarios alcanza un total de 138.195 personas.
El total de beneficiarios cuantificables que suman todos los planes sociales es de 19.145.193. Sumado a ello, existen beneficiarios que no pueden ser contabilizados, por ejemplo aquellos que se asisten por medio de diferentes Instituciones que reciben beneficios de planes sociales, como huertas o comedores. Sin embargo se puede saber que existen 695.452 Instituciones que son beneficiarias de algún plan social. Estos 19 millones de beneficiarios no necesariamente son únicos, una misma persona puede estar recibiendo más de uno. Sólo para ilustrarlo, si se consideran 10,6 millones de pobres, se otorgan 2 planes por pobre.
Relación planes sociales-empleo
Los planes sociales tienen dos efectos importantes sobre el empleo. El primero de ellos es que en algunas ocasiones encubren un cierto grado de desempleo, como lo es en el caso de Córdoba el Plan Primer Paso (PPP), donde 15.000 jóvenes que no trabajan ni cuentan con experiencia laboral, reciben un salario pago por el gobierno provincial a cambio de un trabajo de medio tiempo, o planes como acciones de empleo transitorio y mantenimiento del empleo privado, a nivel Nacional, pueden ser considerados casos de encumbramiento de desempleo.
El segundo efecto de los planes sociales es el desincentivo a la búsqueda activa de un empleo formal. Los planes sociales que tienen como destino las personas desempleadas o que se encuentran en empleos informales, generan un freno en el paso de la informalidad a la formalidad. Gasparini et.al. (2010) concluye que «la extensión de las asignaciones a los desempleados y trabajadores informales constituye un desincentivo a la formalización. Si antes del nuevo programa un trabajador estaba indiferente o tenía preferencias leves por formalizarse, la extensión de las asignaciones al empleo informal puede modificar la ecuación. Este efecto es inevitable, siendo mayor cuanto mayor es el monto del subsidio. El subsidio podría generar en algunas personas un desincentivo al trabajo. Al sentirse más cómodos económicamente algunas personas pueden elegir trabajar menos, y en el extremo no hacerlo.»
Sumado a ello, la alta presión tributaria al sector privado, también genera un desincentivo hacia la formalidad.
Si bien la evidencia empírica es vaga en cuanto a esta consecuencia de los planes sociales, la poca información con la que se cuenta nos muestra que existe una cierta inclinación a favor del desincentivo a la formalidad y a la búsqueda de empleo debido a los programas de ayuda social.
Relación planes sociales-pobreza
Los planes sociales tienen como finalidad ayudar a las personas bajo la línea de pobreza a salir de dicha situación. Planes como asignación universal por hijo (AUH) y madres con siete hijos o más (M7H) han ayudado en los últimos años a hacer descender las tasas de pobreza e indigencia en Argentina. En base a ello, UCA (2013) realiza un trabajo destinado a medir el impacto que poseen dichos planes.
Durante el período 2010-2012, la AUH y M7H asistió alrededor de 60% de los hogares indigentes (233 mil hogares) y 48% (987 mil hogares) de los hogares en situación de pobreza. Los hogares indigentes beneficiarios de dichos planes no variaron durante el periodo, pero si los hogares pobres asistidos, que aumentó continuamente (46,1%, 48,6% y 50,3%). Los planes sociales mencionados anteriormente tienen un fuerte impacto en los ingresos familiares totales y per cápita de los hogares bajo la línea de pobreza de Argentina, generando disminuciones en las tasas de pobreza e indigencia en el período 2010-2012, mostrando su mayor impacto en 2010 y para 2012 una mayor ayuda a los hogares bajo línea de indigencia, sobre los pobres.
En este caso, ayuda a que disminuyan los indicadores de pobreza e indigencia al complementar los ingresos de estos hogares, pero no actúan sobre las causas de la pobreza que es la escasez de activos (físicos, humanos y sociales) y la escasez de fuentes genuinas de ingresos. De hecho, como se explicó más arriba incluso podrían generar desincentivos a la formalización y al empleo.
Planes Sociales: Provincia de Córdoba y Buenos Aires
Los planes sociales no solo son llevados a cabo por el gobierno nacional, también los gobiernos provinciales invierten fondos en planes que ayuden a la educación, mejoren las condiciones de vida y generen empleo.
La provincia de Córdoba presupuestó para 2014 un gasto social de $21.606 millones, de los cuales destina un 10% a planes sociales, un punto porcentual más que en 2013. El monto presupuestado en planes sociales para 2014 es de $2.112 millones, aumentando un 36% con respecto a 2013. A diferencia, la Provincia de Buenos Aires presupuesto para 2014 $113.428 mil millones en gasto social, de los cuales el 5% tiene como destino planes sociales. Para 2014 el gasto en planes sociales es de $5.219 millones, descendiendo tres puntos porcentuales con respecto a 2013.
La Provincia de Córdoba cuenta para 2014 con 32 planes sociales , donde uno de estos es un plan nacional de empleo ejecutado por la Provincia. De los 32 planes 11 de ellos son en especies abarcando el 59% del gasto en planes sociales. De los dos tipos restantes, 11 planes son de prestación mixta y 10 del tipo monetarios, estos últimos abarcando tan solo el 13% del gasto en planes sociales. Los planes de prestación monetaria fueron los que mayor aumento presupuestario tuvieron de 2013 a 2014, alcanzando un incremento del 152%.
El Ministerio de Administración y Gestión Pública es el que mayor presupuesto en planes sociales posee, abarcando un 44% del total, debido a que bajo este Ministerio se encuentra el plan provincial P.A.I.COR, se asistencia alimentaria en especies.
El Ministerio que menor gasto posee es el de Infraestructura, que ejecuta los programas “Vida Digna: Mejoramiento de viviendas” y “Crédito Tu Casa” , sin embargo dicho Ministerio es el que experimento un mayor incremento al comparar el presupuesto 2013-2014 (156%). Para 2014 el plan “Vida Digna” tuvo una reducción presupuestaria del 92% en comparación con 2013, mientras que “Crédito Tu Casa” aumento un 500%.
La Agencia de Promoción del Empleo y Formación Profesional tiene a cargo planes de fomento de empleo, nucleando los planes: PPP, Confiamos en VOS y Becas académicas. Para 2014 cuenta con un presupuesto de $475 millones, incrementándose en un 70% con respecto a 2013. Estos planes alcanzan, en conjunto, 19.000 beneficiarios . Sumado a dicha Agencia, el Ministerio de Educación cuenta con el “Plan Integral para la promoción del empleo” que es encargado de ejecutar los planes nacionales “Jóvenes Con Más y Mejor Trabajo”, “Seguro de desempleo”, entre otros. Si bien este ministerio cuenta con planes de empleo, los mismos son para la ejecución de planes nacionales, abarcando el 26% del presupuesto de dicho ministerio.
Por último, el Ministerio de Desarrollo Social, que brinda el mayor número de asistencias (21 planes sociales) abarca un 15% del presupuesto y en comparativo con 2013, incremento su presupuesto un 54%.
El Gobierno de la Provincia de Buenos Aires cuenta con un total de 21 planes sociales , 7 de cada tipo de prestación. Los planes de tipo mixto abarcan para 2014 el 51% del presupuesto en planes sociales, los monetarios el 43% y los planes en especies el 6% restante.
El Ministerio de Desarrollo Social, para 2014, abarca el mayor porcentaje del presupuesto en planes (54,4%), con un total de $2.840 millones, de los cuales 2 mil millones corresponden al plan de Seguridad Alimentaria. Sin embargo, el Ministerio, vio reducido su presupuesto de 2013 a 2014 en un 21%.
El segundo en ocupar el mayor porcentaje del gasto en planes sociales, es el Instituto de Prevención Social, con un 33,4% del presupuesto en planes para 2014. Dentro del Instituto se encuentran solo planes del tipo monetario: pensiones graciables, de leyes especiales y asignaciones familiares y subsidios por fallecimiento.
El Instituto de la Vivienda cuenta con el mayor número de asistencias, con un total de 8 planes sociales. Con un presupuesto de $574 millones, presta ayuda asistencial para la construcción y refacción de viviendas, mejoramiento de barrios y hábitat y asistencias financieras.
Por último en cuanto a cuestiones relacionadas con el empleo, el Ministerio de Trabajo presta el plan de Promoción del Empleo, con 7 subprogramas, con un presupuesto de 27 millones de pesos y un total de 4.750 beneficiarios.
La principal diferencia que se presenta entre ambas provincias es que, mientras en la Provincia de Córdoba los presupuestos de los ministerios y agencias se vieron incrementados de 2013 a 2014, en la Provincia de Buenos Aires de los 5 Ministerios e Institutos que brindan planes sociales, solo 2 de ellos vieron incrementados sus presupuestos , mientras que la Dirección de Cultura y Educación, el Instituto de la Vivienda y el Ministerio de Desarrollo Social lo vieron reducido en un 37%, 14% y 21% respectivamente.
Del total de planes que prestan los gobiernos provinciales, muchos de ellos se superponen en objetivos o problemáticas con los planes nacionales. Por ejemplo los planes destinados a viviendas y soluciones habitacionales o los planes de seguridad alimentaria y asistencia a las familias. Muchas veces los planes de ambos niveles de gobierno poseen el mismo objetivo debido a que no llegan a solucionarse los problemas con los planes a nivel nacional y las provincias los complementan con alguna prestación. Esto refleja muchas veces la falta de focalización y coordinación entre los niveles de gobierno, para que lleguen a quienes realmente lo necesitan y, además, no se generen superposiciones.
Conclusiones
Tras este breve repaso radiográfico por el empleo, la pobreza y los planes sociales en Argentina se evidencia una persistencia de bolsones de pobreza y exclusión que no han podido ser reducidos de manera suficiente tras una década de alto crecimiento y un elevado gasto nacional y provincial en planes sociales. Este análisis permite reconocer la existencia de un círculo vicioso de reproducción intergeneracional de la pobreza que las políticas de la última década no han logrado romper, con alguna evidencia de que algunos planes sociales y políticas macroeconómicas por su orientación y discrecionalidad no han hecho más que fortalecer este círculo.
Por un lado, existe un mercado laboral con problemas estructurales como baja actividad, alta informalidad y un peso importante del empleo público. En suma, estos problemas estructurales generan empleo de poca calidad que no sacan a gente de la pobreza, coexistiendo niveles del 6,8% de desempleo con 25,6% de pobreza .
La solución oficial a la pobreza se compone de una falta de reconocimiento de la misma en las estadísticas oficiales y de una red compleja de planes sociales otorgados por la Nación, las Provincias y los Municipios que de manera desordenada, con poco control y superpuestas tratan de dar respuesta a la falta de ingresos.
En este intento no se terminan de solucionar las causas originales de la pobreza individual como la carencia de activos físicos (ej: vivienda, infraestructura) o humanos (ej: salud, educación), la generación de empleo genuino o el acceso al empleo y al empleo formal. Por el contrario, en muchos casos se generan incentivos negativos a la búsqueda de trabajo, a la formalización o a la formación para el empleo.
En base a un trabajo realizado por Marcos Hilding Ohlsson (2014) (Libertad y Progreso) sobre planes sociales, se llega a la conclusión de que se encuentra “un considerable aumento en los gastos sociales, distribuidos en una amplia variedad de programas que no debiera corresponder luego de una década de crecimiento económico. Segundo, la evidente falta de coordinación, de transparencia, la falta de objetividad en los criterios de distribución y de evaluación y corrección de los planes sociales, son algunas de las causas por las cuales no se logró ayudar a las personas a salir de la situación de pobreza y vivir por sus propios medios, sino que se generó una trampa de dependencia económica que en algunos casos lleva ya varias generaciones.” Dicha conclusión, es evidente y compartida en el trabajo aquí expuesto.
El resultado, un nivel creciente de gasto público en planes sociales, empleo público y presión tributaria para financiarlos, que están en riesgo constante ante crisis fiscales que desfinancien este esquema.
Un marco para rediseñar las políticas sociales
Romper el círculo vicioso
Romper el círculo vicioso de la pobreza en Argentina y cortar la reproducción intergeneracional de la pobreza requiere de políticas de Estado centradas en el largo plazo que combatan las raíces profundas de la pobreza individual y de los problemas estructurales. Por ello, es necesario avanzar en un sistema de políticas ordenado y coordinado cuyo principal objetivo sea incrementar el capital humano, social y físico de las personas para incluirlas de manera duradera al funcionamiento de la sociedad moderna. En este proceso, las herramientas de política deben estar diseñadas de forma que sean eficaces en la persecución del objetivo, eficientes en el uso de los recursos públicos, sustentables desde el punto de vista económico y contengan el menor grado de discrecionalidad posible para minimizar la corrupción y el uso clientelar de la política social.
Para poder lograr el objetivo de romper de forma permanente este círculo vicioso es necesario identificar dónde están las causas de la pobreza y cómo actúa este círculo. Cuando se analiza la pobreza, se puede hacerlo desde una óptima macro o desde una óptima micro. Mientras que la óptica macro está relacionada a las causas del subdesarrollo de los países como las históricas, geográficas, estructurales, institucionales o de dotación de recursos; la óptica micro se refiere a las causas individuales o familiares de las personas, más relacionados a la dotación personal de capital humano, social y físico.
“Cómo desenredar la economía argentina”, un trabajo de FADA publicado en 2013 se acerca más a una óptica macro del problema de la pobreza, mientras que en el presente se realiza una aproximación desde una óptima micro, a nivel de las personas y las familias. De esta forma, se trata de aproximar a los causantes de un círculo vicioso en las personas y familiar así como la forma de cortarlo. Sin embargo, luego se tratará de dar solución mediante una visión macro conformada por una política social con los incentivos y el diseño institucional que ayude a las personas a salir de forma duradera de su situación de pobreza.
En este sentido, son múltiples los factores asociados a la pobreza, dentro de los que resaltan tres factores determinantes de la misma: salud, educación y nutrición (alimentación). Los hogares que viven bajo condiciones de pobreza, tienden a transmitir ésta situación de generación en generación, convirtiendo a la pobreza en una cadena o cirulo vicioso, donde sumado a los bajos niveles de nutrición, educación y salud, los integrantes del hogar se preocupan esencialmente a destinar sus energías a la subsistencia diaria.
La relación entre múltiples factores, principalmente desnutrición, baja escolaridad y precario estado de salud, hacen que los individuos en situación de pobreza no posean las mismas condiciones para desarrollarse en la vida en sociedad, como así tampoco generar el capital humano adecuado para poder insertarse en el mercado laboral y poseer un empleo digno, formal y de calidad, lo que perpetúa su condición de pobreza.
Educación. La educación es necesaria para poder igualar las oportunidades para los diferentes niños, niñas y adolescentes, como así también para los jóvenes, en el presente y futuro. El acceso a la misma genera las herramientas para poder insertarse en el mercado laboral y superar las condiciones socioeconómicas que llevan a la pobreza. Esta es la lógica que los censos y diferentes estadísticas muestran al demostrar que el nivel de pobreza disminuye a medida que se incrementan los niveles de estudio alcanzados.
El sistema educativo, debe ser eficiente, mejorando la calidad día a día y debe llegar a aquellos sectores vulnerables con la misma calidad que llega a los restantes sectores, generando igualdad de oportunidades. En los sectores de menores recursos donde el costo de cada año de estudio es mayor en términos relativos, resulta útil una educación secundaria orientada a salidas laborales rápidas, como pueden ser la formación en oficios adaptados a los sistemas productivos de cada región.
El Programa de Evaluación Internacional de Estudiantes (PISA, por sus siglas en inglés) analiza el rendimiento de los alumnos de 15 años en asignaturas como matemática, comprensión de lectura y ciencia, a partir de unas pruebas a las que fueron sometidos 510.000 escolares de los 65 países (34 miembros de la OCDE y en 31 naciones asociadas), que representan el 80% de la población mundial.
En esta evaluación, Argentina se desempeñó entre los peores ocho países participantes, al tiempo que no ha mejorado en ninguna materia desde que comenzó a participar en las pruebas PISA, más de una década atrás. Dos tercios de los alumnos se desempeñaron en los niveles más bajos en matemática, y uno de cada dos en lectora y ciencia. Las brechas por nivel socioeconómico son de las más amplias del mundo y, aún así, las escuelas argentinas con mayor nivel socieconómico obtienen resultados similares a las de menor nivel de otros países.
El problema de todo esto no sólo se encuentra en lo presupuestario, ya que si bien Argentina tiene la inversión por alumno más alta de los países latinoamericanos participantes, su desempeño es de los más bajos de la región.
Salud. Por las condiciones sanitarias y de alimentación, usualmente, los individuos que viven bajo la línea de pobreza poseen no solo mayor propensión a tener enfermedades, sino que sumado a ello poseen menor posibilidad de acceder al sistema de salud, o poseen acceso limitado al sistema de salud público, el cual en ocasiones cuenta con escasos recursos para hacer frente a la demanda que poseen y proporcionar los tratamientos adecuados. Estas cuestiones generan no solo una ausencia de la cultura de salud, sino también desnutrición o en ocasiones, fallecimientos. La salud, en este sentido, constituye un elemento crucial en la reproducción del círculo vicioso, ya que a mayores problemas de salud son menores las capacidades para trabajar o el tiempo para hacerlo, afectando negativamente la inclusión laboral y a una salida duradera de la pobreza.
Los sistemas de salud públicos no solo deben ser eficientes y poseer los recursos necesarios para hacer frente a las diferentes enfermedades a las que se enfrentan, además deben llegar a aquellos individuos que más lo necesitan, proporcionando atención necesaria y a tiempo.
Nutrición. La desnutrición constituye una huella distintiva e irreversible de la pobreza . Los efectos de la desnutrición son tanto a corto como a largo plazo. A corto, genera mayores posibilidades de enfermedades (infecciosas) llevando a un menor rendimiento del individuo en materia de educación y en algunos casos (mayormente los primeros años de vida) a la muerte. A largo plazo, quienes tuvieron una niñez o adolescencia con presencia de desnutrición poseen menores rendimientos laborales no solo por la escasez de energía sino también por el desempeño educativo que presento en sus etapas anteriores. Así también las mujeres que, siendo niñas, poseían niveles de desnutrición tienen mayor posibilidad de que sus hijos también la posean. En consecuencia, la mala nutrición genera condiciones irreversibles en el individuo, teniendo que ser atacadas principalmente en los primero años de vida y en el desarrollo de la niñez y adolescencia, para evitar las consecuencias a corto y largo plazo. En el recuadro sobre Fundación CONIN se amplía sobre la visión del Dr. Abel Albino al respecto.
Ante una situación de alto nivel de pobreza como el que se mostró en el capítulo anterior existe en Argentina, es necesario generar políticas que apunten y focalicen principalmente a estas tres causas de la pobreza, para generar una mejor condición de vida de los individuos y por ende, mayores posibilidades a que los mismos posean las condiciones suficientes para acceder al mercado laboral y conseguir empleos de calidad, quebrando de esta manera el circulo vicioso de la pobreza.
En este sentido, un sistema de planes sociales focalizados en estos tres aspectos y condicionados, “generarían en los beneficiarios incentivos a la acumulación de capital humano para superar los mecanismos de reproducción intergeneracional de la pobreza, base para la promoción social” .
Fundación CONIN – Abel Albino: Los niños primero
“La principal riqueza de un país es su capital humano y si ese capital humano está dañado el país no tiene futuro”
“Me di cuenta que la desnutrición era la peor enfermedad. Daña el cerebro y produce debilidad mental, la única debilidad mental que se puede prevenir, revertir y es creada por el hombre. Sólo en los dos primeros años de vida se puede actuar sobre la desnutrición con grandes posibilidades de éxito. Una vez formado y desarrollado el cerebro del niño su condición no se puede alterar ni revertir, el primer año del niño marca el futuro de esa persona. Y esto se debe a que durante los primeros 12 meses de vida se forma el 80% del cerebro que ese individuo va a tener de adulto. A lo largo del primer año, de 35 gramos que pesa el cerebro del chico al nacer pasa a 900 gramos. El cráneo de un niño al nacer tiene una circunferencia de 35 milímetros, aproximadamente. Crece en el primer año llegando a los 47 centímetros. El segundo año aumenta 2 centímetros más. Es cuando las neuronas tienen mayor actividad en interconexiones. Por eso a esta etapa se la conoce como la ‘primavera del sistema nervioso central”.
“La desnutrición infantil nace, en la mayoría de las ocasiones, como consecuencia de una pobreza extrema sustentada en el alcoholismo, la falta de legalización de la familia, el analfabetismo, la ausencia de inserción laboral por falta de capacitación, el escaso saneamiento ambiental y la promiscuidad. Podemos considerar entonces a la desnutrición como el resultado final del subdesarrollo, en donde el niño sufre el mayor impacto al depender de terceros para su cuidado y crecimiento. Por esto, la desnutrición infantil no es sólo falta de alimentos, es un conflicto social más profundo, que debe ser tenido en cuenta a la hora de brindar soluciones”
“La mortalidad infantil es una muestra evidente de la desnutrición, un indicador indirecto. América Latina tiene cinco veces más mortalidad infantil que los Estados Unidos, pero tiene un problema más grande, la mortalidad preescolar. La muerte infantil es un daño tremendo, afectivo, espiritual, pero también económico, el niño es toda inversión de una nación, una inversión para que algún día pase a formar la población activa. Todo lo que se invierte y gasta, si es alta la mortalidad, es una inversión que no da frutos. El negocio no es rentable. La mortalidad infantil indica la situación del país, porque es el resultado final del subdesarrollo”
Planes sociales: alternativas y aplicación
Formato y características
El análisis realizado en el primer capítulo permitió concluir que en la complejidad de planes sociales que existen en los diferentes niveles de gobierno se ha evidenciado falta de coordinación, transparencia y objetividad en los criterios de distribución, así como superposición y alta discrecionalidad. Estos problemas pueden tener sus orígenes en dos causas: la improvisación dada por una falta de planificación integral o el armado de un sistema clientelar que traslada el objetivo de la reducción de la pobreza a la dependencia económica de los grupos sociales más vulnerables.
Estos problemas generar obstáculos para que el gran caudal de fondos públicos se convierta en resultados concretos y efectivos en términos de cuánta gente se saca de la pobreza o cuanta gente logra romper el círculo vicioso de la misma. Así, cualquiera haya sido el origen de los problemas que tienen actualmente los planes sociales en Argentina resulta necesario establecer un Sistema de Planes Sociales, un mecanismo eficiente, coordinado, transparente y con el menor nivel de discrecionalidad posible.
A la hora de aplicar un plan hay que diseñar cuidadosamente sus características que deben ser acordes a la problemática que se pretende solucionar. Para ello, se analizan las diversas alternativas y tipos de planes que existen.
• Condicionalidad. En un plan el Estado puede exigir que el beneficiario cumpla alguna condición o no para recibir un beneficio. Así, los planes condicionales son aquellos que exigen una contraprestación o condicionalidad por parte de quien recibe el beneficio (sea este en especie o dinero). Las contraprestaciones o condicionalidades asociadas a transferencias genera un incentivo a la acumulación de capital humano, mayormente en forma de educación, salud y nutrición, o una contraprestación en forma de trabajo. Así las condicionalidades ligadas a un plan ayudan a superar los mecanismos de reproducción intergeneracional de la pobreza, lo que hace a la ruptura del círculo vicioso de la misma. Sin embargo, lo que debe tener presente el Estado a la hora de poner en práctica las condicionalidades es que éstas generan, en la mayoría de los casos, un incremento de la demanda de los servicios básicos de salud y educación, por lo que ligado a ello, el gobierno debe garantizar la prestación adecuada de estos servicios.
La Asignación Universal por Hijo (AUH) es un caso de transferencia condicionada, en la cual se exigen los certificados sanitarios y de escolaridad de los niños.
• Tipo de transferencia. El beneficio que otorga un plan puede tomar la forma de transferencias monetarias o en especie. Las transferencias monetarias, por su lado, generan mayor eficiencia a la hora del consumo, ya que el hogar o individuo conoce sus necesidades, pudiendo enfocar su gasto en aquello que realmente necesita. Sumado a ello las transferencias en dinero generan mecanismos menos costosos y de mayor transparencia, como lo son por ejemplo el otorgamiento de tarjetas magnéticas, condicionadas a la compra de bienes de necesidades básicas.
Por otro lado, las transferencias en especies poseen controles más costosos y difíciles de realizar, pudiendo generar filtraciones y corrupción. Sumado a ello “las transferencias en especie pueden fomentar el surgimiento de mercados secundarios, en los que se comercializan los beneficios distribuidos por el programa, en tanto que las transferencias monetarias pueden ser un estímulo para los mercados locales.” (Peppiatt et al., 2001, citado en Guillermo Cruces et.al, 2008).
Se debe tener presente que existen casos en los que las transferencias en especie son las más adecuadas, por ejemplo, aquellas que se relacionan a planes de salud, como campañas de vacunación o entrega de medicamentos, o bien aquellos que se dan cuando el mercado de bienes no funciona correctamente, existiendo escases en el mercado local, por lo que el Estado por medio de la transferencia de dichos bienes subsana la escasez.
• Beneficiario. A la hora de otorgar un plan, se debe definir quién será el beneficiario. No se puede afirmar con certeza quién es el mejor beneficiario de un plan, si el hogar o el individuo, debido a que esto depende del tipo de beneficio que se otorgue y el problema que se desee subsanar. Se debe tener en cuenta, sin embargo, que si el beneficio se otorga a individuos, debe evitarse que se generen solapamientos dentro del hogar, es decir que no lo reciba más de un individuo dentro de un mismo hogar. Por el contrario, si los beneficios son a los hogares, lo que debe evitarse es que se excluyan a familias que no poseen hijos o que reciben un monto fijo independientemente del tamaño familiar. Una opción para evitar este tipo de problema es “diseñar esquemas de transferencias crecientes en función del tamaño del grupo familiar o el número de hijos, fijando un límite superior o tope para evitar afectar artificialmente las decisiones de fecundidad de los hogares beneficiarios”. (Cruces et.al., 2008).
• Nivel de focalización. Por último se debe definir si el plan debe ser focalizado o universal. Primeramente hay que tener presente las características de cada una de estas políticas.
Las políticas universales son más apropiadas cuando los niveles de pobreza son demasiado altos. Este tipo de políticas deben llevarse a cabo cuando se desea un piso de protección social, proponiendo una cobertura global y el reconocimiento de derechos sociales. Las políticas focalizadas son más efectivas cuando se requiere combatir un bajo nivel de pobreza, como así también cuando se desea atacar la pobreza extrema (indigencia), surgida como un fenómeno -en parte- coyuntural y por la existencia de grupos vulnerables.
Las políticas focalizadas poseen altos costos de formulación y administración, sin embargo, cuando el Estado posee recursos escasos en comparación con las necesidades a satisfacer, en un análisis costo-efectividad son más convenientes que las universales. Sumado a ello, “la existencia de restricciones presupuestarias fuertes para financiar programas universales y los altos errores de inclusión (no pobres que reciben transferencias) asociados a la cobertura universal, justifican el interés puesto en los programas focalizado. Si un programa está bien focalizado, cada individuo u hogar en situación de pobreza recibiría una transferencia mayor que con un programa universal que contase con el mismo presupuesto”. (Cruces et.al., 2008).
Concluyendo, las políticas de tipo focalizadas son más apropiadas para combatir la pobreza (objetivo que se plantea en este trabajo), mientras que si se desea protección social (no enfocada únicamente a los pobres) son adecuadas las universales. Hay que tener presente que las políticas focalizadas necesitan una buena medición de la pobreza y una diferenciación de la población pobre, de aquella que no lo es. De no existir una buena medición y detección de la población necesitada, se generaran distorsiones, como una exclusión o inclusión de beneficiarios en la población objetivo, que afecten a la efectividad de los planes.
En resumen, los planes sociales más adecuados deben contar con contraprestaciones, ser focalizadas (cuando el objetivo es combatir la pobreza), evitar solapamientos en hogares cuando se dirigen a individuos y evitar exclusiones cuando el objetivo es el hogar y, dependiendo de la problemática, son más eficientes las transferencias monetarias.
Organización institucional: centralización, coordinación y control
Para un correcto funcionamiento del sistema, la organización institucional en la que se basa la política social y los planes sociales debe estar basada en la centralización de las decisiones concernientes a la política social, y con ella los planes sociales, en una autoridad superior, una coordinación de los diferentes ministerios y niveles de gobierno, para detectar qué políticas son las necesarias y un control de los mismos para evitar superposiciones, clientelismo y corrupción.
Centralizar las políticas sociales da origen a la existencia de una única autoridad social responsable de crear, coordinar, evaluar y controlar los planes sociales, como así también de asignar los recursos. Coordinar los planes sociales implica una participación y colaboración entre los diferentes ministerios y niveles de gobierno. Es importante destacar que una integración efectiva entre las diferentes esferas de gobierno podría: (i) racionalizar y permitir la complementariedad de los papeles específicos que cada nivel desempeña en los procesos de planeación, financiamiento, ejecución, monitoreo y evaluación; (ii) crear sistemas únicos de datos de beneficiarios y de servicios y programas en los tres niveles; (iii) organizar, integrar y racionalizar la oferta de servicios y programas; y (iv) incrementar la efectividad de las políticas de reducción de la pobreza.
La coordinación es reconocida como un procedimiento que permite eliminar contradicciones o redundancias y a la vez desarrollar políticas integrales. Por esta razón, la coordinación permitiría: (i) evitar o minimizar la duplicación y superposición de políticas; (ii) reducir las inconsistencias de las políticas; (iii) asegurar prioridades de políticas y apuntar a la cohesión y coherencia entre ellas; (iv) atenuar el conflicto político y burocrático; (v) promover una perspectiva holística que supere la mirada sectorialista y estrecha de las políticas.
Ejemplo de organización institucional es el caso de Uruguay. ”La creación del Ministerio de Desarrollo Social en 2005 fue acompañada de la creación del Gabinete Social y el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales. El Gabinete está integrado por ocho ministros y es presidido por la Ministra de Desarrollo Social. Este cuerpo tiene como objetivos el asesoramiento y propuesta de planes, programas y proyectos de carácter social; el análisis, definición y acuerdo de prioridades y asignaciones presupuestales vinculadas al gasto público social; el diseño de estrategias y lineamientos de acción conjunta en materia de políticas sociales; y la articulación de campos de actuación intergubernamental, entre instancias nacionales y municipales, y de carácter sectorial con los diferentes órganos y entes públicos. El Consejo, por su parte, se encarga de la instrumentación y ejecución de acuerdos y resoluciones del Gabinete Social” (Uruguay Social, 2009 citado en CEPAL 2011). No obstante, existen variadas formas de organización institucional sugeridas.
Asimismo, ejemplo de herramientas aplicadas para la organización institucional es el caso de Brasil, con la creación del Registro Único (RU). “El Registro Único de Brasil fue la primera tentativa de integración de seis programas de transferencia de recursos para las familias brasileñas situadas por debajo de la línea de pobreza. La unificación de estos programas enfrentó una gran resistencia por parte de los ministerios responsables de su ejecución. Esto condujo a que se propusiera la creación de una fuente única de datos con los siguientes fines: (i) construir una base de datos de las familias pobres que pudiera ser utilizada para ejecutar políticas en diferentes áreas; (ii) evitar que distintos agentes gubernamentales encuestaran a las mismas familias; (iii) cruzar los datos de diferentes programas con el propósito de identificar a las familias beneficiadas por varias iniciativas y a las familias totalmente desprotegidas; (iv) racionalizar las inversiones definiendo valores mínimos y máximos de transferencia según las características de las familias; y (v) disminuir los costos operacionales.”
En Argentina, la estructura institucional vigente se basa en que cada Ministerio, cree y ejecute los planes sociales que son necesarios en su área. Al mismo tiempo, existe el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales (CNCPS) que se creó con el objetivo de “articular, planificar y coordinar estratégicamente la política social nacional” y donde “los municipios, las provincias y el Gobierno nacional integran sus planes y programas sociales para contribuir al fortalecimiento de la Red Federal de Políticas Sociales” .
La existencia de un Consejo Nacional es una forma sugerida de organización institucional, pero en el caso argentino tiene la falencia de no contar con una parte técnica y de control de los planes sociales, solamente funcionando como un organismo de diálogo y consenso de políticas. Al carecer de éstas partes, es poco probable que el funcionamiento del mismo se convierta en hechos y en una coordinación concreta. En el siguiente capítulo se avanza en una propuesta concreta para avanzar en un diseño institucional para la aplicación efectiva de planes sociales en la Argentina.
Política social: visiones e ideologías
Un diseño institucional y operativo óptimo para los planes sociales es esencial para obtener resultados y ser eficiente en el combate de la pobreza, pero como toda política pública requiere reconocer todos los factores que intervienen entre la formulación de la política y la implementación práctica de la misma.
Estos factores van desde cuestiones como la capacidad operativa de los encargados de aplicar la política en el plano territorial hasta la ideología y la visión que tienen todos los actores políticos involucrados de manera directa e indirecta. No considerar estas variables puede generar falta de aceptación pública o restricciones y obstáculos a la implementación, como puede ser el veto o la transformación de la política por parte de los actores locales cuya participación es ineludible.
Con el objetivo de comprender qué políticas podrían ser factibles y exitosas, Bonvecchi y Smulovitz (2007) indagaron las visiones normativas y las preferencias de política de los actores de nivel local. Estas visiones y preferencias permitirían obtener información más adecuada acerca de las necesidades y problemas locales y del modo en que debían ser enfrentados. Esta información también permitiría conocer las dificultades políticas e institucionales así como los eventuales vetos con que la implementación de la política social tendría que lidiar.
“El estudio realizado permitió identificar tres visiones que organizan los valores de los actores en relación a la política social. Estas visiones se distinguen por la función que sus adherentes entienden debe cumplir la política social en el contexto argentino, por la naturaleza del bien que la política social debe proveer (trabajo o ingreso) y por el tipo de vínculo social que debe regular la provisión de estos bienes competencia o solidaridad)” (Bonvecchi & Smulovitz, 2007). Así, relevaron una serie de actores sociales, políticos y económicos, de este relevamiento pudieron identificar 3 visiones: regeneradora, derivada y universal.
Los actores que sustentan la “visión regeneradora” coinciden al señalar que el objetivo de la política social es la regeneración y rearticulación de los lazos sociales que han sido quebrados por la gravedad de las crisis. Sin embargo, muestran diferencias respecto de cuáles deben ser los bienes que se deben proveer y el vínculo que debe regular su provisión. Así, mientras que para algunos el bien central a proveer es trabajo y el vínculo social que debe regular su provisión puede ser tanto la competencia como la solidaridad, para otros el bien central a proveer es ingreso y el vínculo social que regula su provisión es la solidaridad.
Los funcionarios de áreas de trabajo y producción de distintos niveles de gobierno, representantes del sector empresario, particulares y PYME, organizaciones de base de corte de izquierda y socialista y sindicatos de corte socialista, constituyen los principales actores en los que se puede identificar de manera más característica esta visión.
En términos de política social estos actores marcaron como prioridades: nutrición; promoción de la comensalidad en familia; contención de niños jóvenes y adultos mayores, integración territorial; reparación de déficit habitacionales; participación ciudadana; promoción de una economía solidaria, y la promoción de las políticas de transferencia dirigidas a la integración social y el trabajo productivo.
En orden a estas prioridades, se plantean medidas como la eliminación de comedores comunitarios; universalización y gratuidad de servicios comunitarios como guarderías, comedores escolares y salas de atención primaria de la salud; provisión de microcréditos para emprendimientos productivos; restablecimiento de escuelas técnicas; construcción de capacidades asociativas mediante talleres, desarrollo de microemprendimientos tutelados; regularización de tenencias de tierras; vouchers para viviendas con los cuales los beneficiarios puedan adquirir materiales para construir sus viviendas; desarrollo de infraestructura urbana para barrios pobres y asentamientos; creación de agencias de desarrollo productivo local; creación de centros de integración comunitaria; incorporación de los municipios al diseño de las políticas sociales; incorporación de las organizaciones de la sociedad civil al diseño de las políticas sociales.
Al mismo tiempo, se reconocen como dificultades en la implementación de estas medidas los problemas de coordinación entre niveles de gobierno, deterioro de la cultura de trabajo; falta de capacidades de los actores involucrados en las políticas sociales; falta de información en el diseño de programas; captura política de ámbitos de participación; y problemas para el éxito de los incentivos a emprendimientos productivos.
Los actores que favorecen la “visión derivada” entienden que la política social se encuentra subordinada a los objetivos de la política económica. Para estos actores, el objetivo de la política social es contribuir a que la política económica realice sus metas de crecimiento económico y de distribución del ingreso. Si la política económica afirma que el crecimiento generará derrame a toda la sociedad, la misión de la política social debería ser preparar a los estratos más bajos para aprovechar el derrame. Si la política económica establece que el crecimiento resultará de la cooperación de los diferentes estratos socioeconómicos, la política social debería dotar a los distintos sectores de las herramientas necesarias para participar en la producción del crecimiento. Los actores que adhieren a esta visión entienden que el bien central que la política social debe proveer es trabajo y el vínculo social que regula su provisión es la competencia.
El universo de actores entre los que predomina esta visión está compuesto por funcionarios de áreas de desarrollo social de os distintos niveles de gobierno, representantes de la Iglesia Católica y sus organizaciones, organizaciones de la sociedad civil formada por individuos de clase media y alta, organizaciones de base formadas por individuos de origen y trayectoria política social-cristiana.
Las prioridades reveladas por estos actores en cuanto a política social fueron: capacitación de trabajadores reinsertables; articulación de la oferta y demanda de trabajo; formalización del trabajo; promoción de la industrialización; planificación y estímulo del desarrollo productivo local; provisión de infraestructura para la producción; reorientación de las políticas de transferencia de ingresos hacia la capacitación para la reinserción laboral.
Como consecuencia de las prioridades de la “visión derivada”, se destacan medidas como el restablecimiento de escuelas técnicas; coordinación de capacitaciones entre Estado, empresas y trabajadores; subsidios a la incorporación de nuevos trabajadores; promoción fiscal para la instalación de industrias intensivas en mano de obra y/o en zonas rurales; capacitación a empresarios, sindicalistas y desocupados en el combate al trabajo informal; regionalización productiva; introducción de las capacitaciones laborales como únicas contraprestaciones en los programas de transferencia de ingresos a personas; y fortalecimiento de oficinas de empleo de los municipios.
En paralelo, se reconocen como dificultades a la hora de aplicar estas medidas los problemas de articulación público-privada; obstáculos a la inserción en el mercado laboral formal por distintas causas; obstáculos a la formalización del trabajo; falta de información para una correcta planificación productiva y articulación de oferta y demanda laborales; y captura política de las agencias estatales de capacitación.
Finalmente, es posible reconocer la existencia de una tercera visión que en Bonvecchi & Smulovitz (2007) se denomina “garante” de derechos universales. Para esta perspectiva, la política social debería garantizar a todos los individuos un mínimo de ingresos y condiciones de vida dignas necesarias para desarrollar sus propias estrategias de vida. Los actores que proponen esta visión entienden que la política social debe proveer ingresos y consideran que la solidaridad es el vínculo social que debe regular esa provisión.
Los sindicatos socialdemócratas y los partidos y organizaciones de base de izquierda y centro-izquierda constituyen los principales defensores de esta visión. Y plantean como prioridades la universalización de la protección social y transformar a la protección social en un derecho exigible.
En consonancia, esta visión plantea medidas como la institución de un ingreso ciudadano o renta mínima de inserción; reforma impositiva; eliminación de los programas focalizados de transferencia de ingresos; y centralización de la gestión de la política social en el Estado Nacional.
Se reconocen como dificultades para la aplicación de estas medidas la preferencia que existe por los planes focalizados; la carga económica que este tipo de medidas universales genera; y los incentivos institucionales para la distribución clientelista de beneficios que debilita los incentivos para abandonar el actual modelo descentralizado y focalizado de gestión de la política social.
La comprensión de la existencia de estas tres visiones, con sus características y defensores permite obtener un contexto de aceptabilidad de la política social, para poder ser política y socialmente aceptado y posible. No tener en cuenta las visiones ideológicas existentes y el pensamiento de los principales actores sociales genera el riesgo de diseñar una política óptima desde el punto de vista técnico pero inaplicable desde el punto de vista político.
Conclusiones
El círculo vicioso de la pobreza es originado, principalmente, por la relación entre múltiples factores, principalmente desnutrición, baja escolaridad y precario estado de salud, que hacen que los individuos en situación de pobreza no posean las mismas condiciones para desarrollarse en la vida en sociedad, como así tampoco generar el capital humano adecuado para poder insertarse en el mercado laboral y poseer un empleo digno, formal y de calidad, lo que perpetúa su condición de pobreza. El entendimiento del funcionamiento de este círculo vicioso permite identificar los puntos en dónde focalizar el esfuerzo por enfrentar la pobreza y sus causas: desnutrición, salud, educación y vivienda.
Un instrumento para atacar estas cuestiones son los planes sociales, cuyo análisis conceptual permitió reconocer que los planes sociales más adecuados deben contar con contraprestaciones, ser focalizadas (cuando el objetivo es combatir la pobreza), evitar solapamientos en hogares cuando se dirigen a individuos y evitar exclusiones cuando el objetivo es el hogar y, dependiendo de la problemática, son más eficientes las transferencias monetarias.
Al mismo tiempo, para que funcionen correctamente requieren de una organización institucional que debe estar basada en la centralización de las decisiones concernientes a la política social en una autoridad superior, una coordinación de los diferentes ministerios y niveles de gobierno, para detectar qué políticas son las necesarias y un control de los mismos para evitar superposiciones, clientelismo y corrupción.
Un diseño institucional y operativo óptimo para los planes sociales es esencial para obtener resultados y ser eficiente en el combate de la pobreza, pero como toda política pública requiere reconocer todos los factores que intervienen entre la formulación de la política y la implementación práctica de la misma. Estos factores van desde cuestiones como la capacidad operativa de los encargados de aplicar la política en el plano territorial hasta la ideología y la visión que tienen todos los actores políticos involucrados de manera directa e indirecta. No considerar estas variables puede generar falta de aceptación pública o restricciones y obstáculos a la implementación, como puede ser el veto o la transformación de la política por parte de los actores locales cuya participación es ineludible.
De esta forma, se identificaron tres visiones sobre la política social entre los principales actores: regeneradora, derivada y universal. La comprensión de la existencia de estas tres visiones, con sus características y defensores permite obtener un contexto de aceptabilidad de la política social, para poder ser política y socialmente aceptado y posible. No tener en cuenta las visiones ideológicas existentes y el pensamiento de los principales actores sociales genera el riesgo de diseñar una política óptima desde el punto de vista técnico pero inaplicable desde el punto de vista político.
Este repaso permite entender el funcionamiento del círculo vicioso de la pobreza y su reproducción intergeneracional, los puntos principales a atacar para reducir de forma duradera la pobreza, la características y el diseño institucional que debe presentar el sistema de planes sociales para ser eficiente y la aceptabilidad social y política que pueden tener las diferentes propuestas de acuerdo a las visiones ideológicas que existen en la sociedad.
Propuestas para una nueva política de planes sociales
El análisis de la realidad de la realidad argentina en cuanto al mercado de trabajo, la pobreza y la política de planes sociales del primer capítulo permitió identificar los puntos débiles de la política social en Argentina. El marco conceptual teórico y empírico presentado en el segundo capítulo sentó las bases de lo que es una política de planes sociales deseable, con todos los instrumentos y herramientas que hacen al buen funcionamiento y el cumplimiento de objetivos de la misma.
Así, tras el diagnóstico del problema y el marco conceptual para elaborar una solución, es posible alcanzar una serie de propuestas para una nueva política social transparente, coordinada, efectiva con el menor nivel de posibilidades de corrupción y clientelismo político posibles.
En este marco se estructura la propuesta expuesta a continuación, poniendo el énfasis en los planes sociales propiamente dichos pero sin dejar de aclarar el rol que cumplen la educación y la salud como base de toda política social. Asimismo, se agrega un ítem que normalmente no aparece cuando se estudia la política social, la política económica y las condiciones macroeconómicas que esta determina. Se considera imprescindible poner en consideración el aspecto macroeconómico e institucional porque es este el que genera los incentivos correctos para generar inversiones y empleo genuino. Si no existen posibilidades de crecimiento y creación de empleo, no se puede hablar de progresos social y la política social no es sustentable desde El punto de vista económico, ya que es necesario que los recursos que se aplican a la política social se estén generando de manera genuina en algún punto de la economía. De lo contrario, sólo se puede financiar con inflación, deuda pública o descapitalización de activos físicos o naturales.
Con este orden de ideas se presenta una visión general de la política social en su conjunto, las condiciones macroeconómicas e institucionales necesarias para el crecimiento, el diseño institucional deseable y una serie de reglas para un correcto funcionamiento de los planes sociales y propuestas específicas de planes y programas sociales.
La política social
Generalmente, cuando se habla de política social se piensa en término de planes y programas sociales, asistencia o incluso planes de empleo, pero al momento de analizarla y generar propuestas hay que considerar otras cuestiones que forman parte de la base de la política social.
En la base de todo progreso social están la salud, la educación y el crecimiento económico, sin estas precondiciones el establecimiento de sistemas asistenciales sólo tenderá a paliar temporalmente la pobreza y las necesidades insatisfechas. De hecho, sin estas precondiciones sólo es lógico aplicar planes asistenciales en momentos de crisis, que lejos de pretender sacar a la gente de la pobreza cumplen un propósito de contención social y macroeconómico al sustentar el consumo.
Para tratar de aclarar y organizar la política social por su dimensión y temporalidad, arbitrariamente y sólo a los hechos de clarificar cuál es la orientación de este trabajo, se esbozarán tres grandes subconjuntos de la política social:
1. Precondiciones básicas del progreso social. Educación, salud y condiciones macroeconómicas. Estas sientan las bases del progreso social a largo plazo, pero no necesariamente afectan el ingreso familiar de los sectores más vulnerables de forma inmediata. Esta primer parte del capítulo pretende profundizar sobre estos temas, pero hay que dejar en claro que no es el tema central de este trabajo ya que cada uno de ellos merece un análisis más detallado que excede la longitud de este documento.
2. Asistencia social de crisis. Planes de transferencias monetarias directas, comedores comunitarios, obra pública con cooperativas de trabajo, seguro de desempleo, entre otras. Son instrumentos cuyo objetivo es actuar de manera inmediata sobre el ingreso de las familias y las necesidades insatisfechas. El objetivo es paliar los efectos de una crisis económica y servir de contención para evitar “explosiones” sociales. Este subconjunto no tiene como objetivo romper el círculo vicioso de la pobreza, ya que no ataca las causas del mismo, por este motivo resulta lógico aplicarlos en momentos de crisis económica y por periodos inferiores a los dos o tres años. La temporalidad tiene tres razones principales: la carga fiscal que generan; el efecto que pueden tener sobre la cultura del trabajo; y el efecto que generan sobre el mercado de trabajo al retener trabajadores potenciales.
3. Políticas de reducción de pobreza. Nutrición, vivienda e inserción laboral. Son políticas que tienen por objetivo atacar de manera directa las causas y los puntos centrales del círculo vicioso de la pobreza, con el fin de obstaculizar su reproducción e igual oportunidades de desarrollo personal en los sectores sociales más vulnerables. Algunos de estos instrumentos incrementan los ingresos familiares y otros incrementan la riqueza familiar en términos de provisión de activos en forma de activos físicos (vivienda) y activos intangibles (capital humano – formación, inclusión laboral -). El espacio temporal de estas políticas es el largo plazo, ya que al igual que el primer subconjunto es una inversión en las personas más que una ayuda. Este subconjunto es el tema central de análisis de este último capítulo.
En el capítulo anterior se destacó la importancia de la educación y la salud para dotar a las personas de mayor capital humano y social y de esta forma favorecer su inserción en la sociedad e igualar oportunidades. En este sentido, la base de la política social debe ser la provisión de servicios de salud y educación de calidad que lleguen de manera igualitaria a todos los sectores sociales, hasta el punto de que diversos autores han planteado que las mejores escuelas y los mejores docentes se ubiquen en los barrios con mayores niveles de pobreza.
La salud y la educación igualan oportunidades a nivel de dar a las personas las herramientas físicas e intelectuales básicas para desarrollar su vida social y laboral. Los aspectos centrales de la salud y la educación son la calidad de los profesionales, la calidad de los servicios y la eficiencia en el gasto. Cumplimentando estos tres aspectos básicos, los sistemas son efectivos y sustentables. Sin calidad profesional y recursos puestos en los lugares correctos se brindan servicios deficientes que comienzan a generar descontento social y en el mediano plazo pierden licencia social, con lo que aparecen problemas de financiamiento público, la educación pública y la salud pública en América Latina son excelentes ejemplos. Las escuelas y colegios públicos argentinos eran reconocidos por su calidad, pero a lo largo de las últimas décadas toda familia que tiene los recursos envía a sus hijos a escuelas privadas, lo mismo sucede con la salud pública.
Garantizadas las condiciones físicas e intelectuales de las personas, las condiciones necesarias para el progreso social están dada por la capacidad de la economía de generar empleo para esas personas. En este sentido, existen una serie de lineamientos de política económica que FADA considera imprescindibles para que la Argentina pueda retomar un sendero de crecimiento y equidad sostenible. Al respecto, se destaca el trabajo FADA (2013), donde se establecen diversas medidas macroeconómicas y comerciales, de las cuales se destacan las siguientes para recuperar un funcionamiento económico normal y en crecimiento.
1. Política monetaria controlada con Banco Central independiente.
2. Plan anti-inflacionario, convergiendo a la inflación del promedio del MERCOSUR en un plazo reducido de tiempo.
3. Tipo de cambio único, libre y competitivo.
4. Equilibrio fiscal inter-temporal, ordenando y reduciendo el gasto público consolidado y reordenando el sistema tributario, reduciendo o eliminando impuestos distorsivos.
5. Promover el federalismo como fuente de ordenamiento institucional y desarrollo regional, reestableciendo ante todo los pisos de coparticipación federal de impuestos, para luego promover otras medidas de fortalecimiento de los ingresos provinciales.
6. Destinar los incrementos anuales de Coparticipación Federal de Impuestos a salud y educación, para fortalecer el capital humano.
7. Recuperar la reputación internacional acordando con acreedores de deuda en default.
8. Fortalecer el MERCOSUR y firmar TLC con países complementarios, especialmente del área de la APEC, que generen desarrollo de todas las producciones regionales.
9. Tener como objetivo de política la creación de empleo privado formal genuino a nivel de todo el territorio nacional, como mejor manera de combatir la pobreza.
Estas políticas económicas constituyen el marco macroeconómico básico para la generación de empleo y este a su vez la mejor forma de romper el círculo vicioso de la pobreza y de otorgar dignidad a las personas. Por ello, luego de brindar educación y salud, la generación de empleo es la primera política social.
Consideraciones generales y diseño institucional
Alcanzadas las condiciones básicas para el progreso social, la política social debe focalizarse en facilitar este proceso de igualación de oportunidades, brindando herramientas extras a los procesos de formación de capital humano y social.
Sin embargo, antes de pasar a las propuestas específicas para lograrlo se considera necesario plantear algunos instrumentos de organización institucional que tiene como objetivo hacer más efectivo y eficiente el sistema de planes sociales. Estos instrumentos pretenden atacar los problemas detectados en los planes sociales en Argentina que se analizó en el primer capítulo con la base conceptual e ideológica que se resumió en el segundo capítulo. Estas revisiones empíricas y conceptuales permiten alcanzar una propuesta superadora, que mejora el sistema al tiempo que es realista y políticamente aceptable. Las propuestas aquí desarrolladas son un conjunto de instrumentos y reglas que permiten evitar los problemas detectados de coordinación, transparencia, falta de objetividad en la distribución, discrecionalidad y uso clientelar.
• Consejo Federal de Políticas Sociales (CFPS): Dicho consejo sería similar al actual Consejo Nacional de Coordinación de Políticas sociales (CNCPS) , con el agregado de que, además de ser un lugar de coordinación y planificación de políticas entre los diferentes niveles de gobierno y ministerios, es decir de discusión y diálogo, debería contar con una parte técnica de análisis de las situaciones y problemáticas a la hora de definir qué planes y programas llevar adelante, con base en mediciones fiables de parte de INDEC y en un registro de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Asimismo debería contar con una parte de control del cumplimiento de los objetivos de los planes sociales a fin de establecer la viabilidad o no de los mismos.
• Sistema Unificado de Política Social (SUPS): dicho sistema se conformaría de 3 partes. Primero, un Registro que cuente con un relevamiento de necesidades básicas insatisfechas (NBI), siendo el municipio quien la releve ya que posee mayor conocimiento de la misma . Si bien el relevamiento es local, la metodología debe ser homogénea y nacional, para que los resultados sean comparables y conciliables.
Segundo, debería contarse con un registro único (RU) de beneficiarios de planes sociales, similar al del caso de Brasil, donde se registre información de los beneficiarios de planes sociales (de los diferentes niveles de gobierno y ministerios) con el fin de detectar superposiciones y/o complementariedades entre los diferentes programas, llevando a una mejor organización y reducción de costos en la red compleja que son hoy los planes sociales. Una aclaración que debe hacerse con respecto al RU es la publicidad de la información del mismo. Es conveniente que el RU sea de acceso público para cualquier ciudadano, a fin de que los mismos ejerzan control, pero sobre la información general, es decir número total de beneficiarios por planes sociales, ubicación geográfica, objetivos definidos, cantidad de planes por familia, y no así la información detallada de cada familia beneficiaria.
El Registro Único en Brasil, generó que “entre septiembre de 2001 y diciembre de 2002 fueron registradas más de seis millones de familias (26 millones de personas); para mayo de 2004 había alcanzado un total de 8,6 millones de familias y 35,5 millones de personas.” Además “en cuanto a los costos operacionales, Ramos y Lobato (2004) estimaron una reducción aproximada de US$9 millones solamente con la introducción de la Tarjeta Ciudadana única” (Engel y Vélez, 2006).
Por último, el Sistema Único de Política Social debería contar con una base de la oferta de planes sociales, informatizada, con los detalles de los objetivos, beneficios y donde solicitar dicho plan, a fin de que cualquiera posea acceso a la oferta total de planes sociales y quien lo necesite sepa donde tramitar la solicitud. Este instrumento basado en la web podría estar disponible en todo tipo de instituciones con mucho contacto social como centros comunitarios, centros de atención primaria de la salud, escuelas, etc.
Con base en el SUPS y en el CFPS, se organizaría, coordinaría y asignarían los recursos de los planes sociales de manera eficiente, contando con una base de datos que genera transparencia y las herramientas para el control y cumplimiento de los objetivos.
Sumado a estos instrumentos de organización institucional se sugieren determinadas normas generales para los planes sociales.
• Planes con objetivos cuantificables concretos: los planes deberían crearse con el objetivo de permanecer en el sistema por un plazo de tiempo preestablecido y con objetivos cuantificables previamente fijados . Cumplido el plazo se debería evaluar su impacto y determinar si debe o no persistir. Actualmente en Argentina, los planes sociales son creados ante situaciones concretas y perduran por tiempo indeterminado, sin objetivos cuantificables preestablecidos.
• Condicionalidades para todos los planes: Los planes sociales en Argentina, y América Latina, se han inclinado a este tipo de característica, es así que planes como AUH posee condiciones que debe cumplir el niño con bases en la educación y la salud a fin de recibir el beneficio.
En el caso de aquellos planes que no poseen condicionalidades se debe plantear la forma de buscar algún tipo de condicionalidad, ya que las mismas generan formación y compromiso. Un ejemplo de ello son los planes en vivienda, que probablemente por falta de encontrar la contraprestación adecuada, los mismos no las poseen. En este caso se puede plantear que, las familias que reciben beneficios para la creación de la vivienda, si alguno de sus integrantes está desempleado, recibe una capacitación mínima, por ejemplo de 1 o 2 meses, con conocimientos básicos de albañilería, electricidad o afines, a tal fin de colaborar con la construcción de su propia vivienda. Con una simple herramienta como esta se genera capacitación productiva, pertenencia de la vivienda, control de calidad en la construcción, un mayor costo de la vivienda que favorece la cultura de trabajo y menores costos de mano de obra.
• Tarjetas magnéticas: Una forma eficiente de brindar planes sociales, recurriendo al menor costo administrativo y al mayor control posible, es por medio de tarjetas magnéticas. Todos aquellos planes que puedan contar con ésta forma de pago, deberían tenerla. No obstante, el uso del dinero disponible en la tarjeta debe estar condicionado a la compra del beneficio específico que se quiere brindar, como alimentos, ropa o bien útiles escolares. De esta forma de eliminan costos burocráticos y logísticos y se reducen las posibilidades de corrupción al eliminar las compras estatales y los intermediarios.
• Planes que no superen el monto de la línea de pobreza: Fijar un corte al total de planes sociales que recibe un individuo u hogar, en base a la línea de pobreza. Una vez que los beneficios superen dicha línea de corte, el beneficiario o el hogar no podrán recibir un nuevo plan social. Esta medida pretende evitar la concentración de beneficios en familias que se vuelven expertas en gestionar asistencia social y evitar generar incentivos negativos a la búsqueda o generación de trabajo.
• Condicionalidades para el niño y padres: Para aquellos planes orientados al desarrollo del niño/a y adolecente, sería adecuado que las contraprestaciones sean también, para el tutor. Tomemos como ejemplo el caso de la AUH. Debería complementarse con contraprestaciones para padres, por ejemplo determinado número de cursos anuales que sean bases en materia de conocimientos básicos de salud y nutrición. Con ello se lograría que, no solo los niños estén recibiendo un beneficio al cumplir con las contraprestaciones en salud y educación lo que el día de mañana generará que este niño cuente con mayor capital humano, sino que se logrará que quien se encuentra a su cargo, también se forme para ellos, para generaciones futuras y para transmitir conocimientos a otros tutores en su misma situación.
Este diseño institucional permite que cualquiera sea el plan social que se proponga y cualesquiera sean los objetivos que se persigan se logre una mejor asignación del gasto, se eviten superposiciones, se reduzcan las posibilidades de corrupción y se limite el uso clientelar de los planes sociales.
Protección social
La protección social aquí propuesta tiene un doble objetivo, asegurar la provisión de capital humano, en consonancia con la visión general de la política social aquí propuesta, y proteger a individuos que por diversas cuestiones físicas, intelectuales o familiares resulta extremadamente dificultosa su inclusión laboral. Por esta razón, la sociedad, hasta por su condición humana, ética o moral, debe proteger a estas personas.
Con el objetivo de lograr objetivos visibles, se propone focalizar la protección social y sus recursos en dos grandes aspectos: nutrición y vivienda. Si se logra llegar de forma efectiva a los sectores más vulnerables se logra un techo digno y la nutrición adecuada (especialmente de niños), que sumados a la salud y la educación públicas y gratuitas, permiten que una persona, sea cuales sean las condiciones económicas del hogar en el que nación, tenga disponibles los instrumentos para poder desarrollarse y salir del círculo de la pobreza.
Así, el primer objetivo de la política de planes sociales aquí propuesta es la nutrición. Dentro de este objetivo se encuentran cuatro medidas:
1. Modificación Asignación Universal por Hijo (AUH). Este instrumento ha logrado un alcanzar a la mayor parte de la población vulnerable y constituye un instrumento que cumple varias de las condiciones de organización institucional y reglas planteadas al principio del capítulo. Sin embargo, tiene varios puntos mejorables:
a. Condicionantes padres/tutores. Cumple en aplicar condicionantes sobre escolaridad y vacunación de los niños y adolescentes que la reciben, pero para incrementar las posibilidades de progreso del hogar se debería incluir de manera obligatoria capacitaciones para los padres o tutores en cuestiones relativas a la nutrición, la educación de sus hijos y sexualidad. El objetivo de estas capacitaciones es incrementar le nivel de conocimiento y entendimiento de las cuestiones centrales del desarrollo de las personas, ya que muchas veces los problemas de nutrición o reproducción irresponsable son consecuencias de la falta de información.
b. Control de condicionantes de salud y educación. La forma en la que se implementa el control de la vacunación y la asistencia a las escuelas, a través de una libreta en formato papel, genera altos niveles de carga burocrática a todo el proceso (para padres, escuelas, hospitales, ANSES, etc.), introduciendo ineficiencias al sistema. La aplicación de un sistema informático en coordinación con las provincias (gestoras de las escuelas y hospitales) simplificaría los procesos, reduciría los costos e incrementaría los efectos positivos sobre la asistencia y la deserción escolar.
c. Asignaciones familiares ANSES. La AUH está dirigida a todos los menores que no están alcanzados por el sistema de asignaciones familiares de la ANSES, cuyos beneficiarios son hijos de trabajadores formales. El defecto radica en que las asignaciones familiares para los trabajadores formales son sustancialmente menores que las de la AUH. Esta brecha, multiplicada por dos o tres hijos, culmina transformándose en un claro incentivo a la informalidad para los trabajadores, que junto a los costos al costo de un 40% sobre el salario que constituye la formalidad, se convierte en otro obstáculo a la formalidad que como se resalta en el primer capítulo, alcanza al 44,4% de los ocupados.
Tomando los datos de INDEC de salarios promedio de $10.384 para el sector privado de la economía y de $11.880 para el sector público en el segundo trimestre de 2014, el asalariado promedio de cualquiera de los dos sectores recibe por asignaciones familiares $132 por hijo, mientras que la AUH es de $644, por lo que en una familia de dos hijos, la brecha representa $1024 por mes, el 10% del ingreso. Si en lugar de tomarse el salario promedio, se toma la canasta básica alimentaria, cuyo costo se ubica entre $7000 y $9000 por familia por mes, de acuerdo a la fuente que se utilice, un grupo familiar que apenas llegue a cubrir sus necesidades alimentarias recibe casi $500 menos por hijo .
Más allá, de las diferencias de montos, se desea destacar cómo esto constituye un claro incentivo a la informalidad laboral, ya que de formalizarse, el grupo familiar ve resentido su ingreso de manera sustancial.
Por ello, se propone actualizar los montos sobre los cuales se calcula el monto de asignación familiar, determinándose en base a la canasta básica alimentaria y al mínimo no imponible de ganancias, suponiendo que se cuenta con datos creíbles y un valor razonable de mínimo de ganancias.
2. Plan Nacer. Este es un instrumento en perfecta consonancia con la política social aquí planteada, que si bien puede tener aspectos a mejorar por expertos en neonatología, pediatría y nutrición, en términos generales funciona bien. Aquí se propone continuarlo, fortalecerlo y agregarla las condicionantes para madres que antes se describieron en las modificaciones para la AUH.
3. Copa de leche. Al igual que el Plan Nacer, es un instrumento efectivo y eficiente que a muchos niños le otorga la única comida segura del día. Se propone fortalecerlo en las zonas de mayor vulnerabilidad del país, mediante mayores recursos para otorgar mejores valores nutricionales de la copa de leche.
4. Apoyo a actores sociales. A lo largo de todo el país hay decenas de ONG´s trabajando en pos del desarrollo social con voluntarios y profesionales involucrados, obteniendo resultados concretos mediante una utilización exitosa de recursos escasos. Con respecto a esto se propone generar un sistema de apoyo a este tipo de organizaciones, mediante un sistema participativo de identificación de actores relevantes. Estos actores podrían demostrar sus resultados, la validación social mediante la recolección de firmas y cartas de recomendación y la sustentabilidad económica que tienen mediante el apoyo de actores locales, estos instrumentos brindarían a los funcionarios mecanismos para identificar organizaciones efectivas y sustentables para apoyar en todo el país. Algunos ejemplos de esto son Fundación CONIN, comedores comunitarios, Fundación Abriendo Caminos, TECHO, entre otros.
El segundo objetivo a alcanzar por la protección social es la vivienda, con la finalidad de evitar problemas sanitarios y de hacinamiento y favorecer de este modo el desarrollo humano de las personas. Para atacar este segundo objetivo se proponen las siguientes medidas:
1. Relevamiento de necesidades habitacionales. Lo primero y principal es generar un sistema detallado de información sobre necesidades habitacionales para poder dirigir de mejor manera los recursos a este fin. La realidad muestra que en gran parte de los casos no se requieren nuevas viviendas completas, sino el mejoramiento de las existentes, el acceso a agua potable o la provisión del servicio de cloacas. Sin embargo, desde el punto de vista del rédito político las viviendas nuevas y completas son mucho más visibles que las obras de cloacas, el mejoramiento de viviendas o la urbanización de villas. Este sistema de información debería integrarse con Registro Único de Beneficiarios propuesto en la primera parte del capítulo.
2. Condicionantes para beneficiarios. Se propone agregar una condicionante para los beneficiarios de planes de viviendas, que estos colaboren de alguna forma en la construcción de la vivienda. Como ya se ejemplificó, en este caso se puede plantear que, las familias que reciben beneficios para la creación de la vivienda, si alguno de sus integrantes está desempleado, recibe una capacitación mínima, por ejemplo de 1 o 2 meses, con conocimientos básicos de albañilería, electricidad o afines, a tal fin de colaborar con la construcción de su propia vivienda. Con una simple herramienta como esta se genera capacitación productiva, pertenencia de la vivienda, control de calidad en la construcción, un mayor costo de la vivienda que favorece la cultura de trabajo y menores costos de mano de obra.
3. Urbanización de barrios de emergencia. El Observatorio de Derechos Humanos de la Ciudad de Buenos Aires estima que hay alrededor de 275.000 personas viviendo en villas sólo en esa ciudad, lo que representa un problema de trascendencia que debe afrontarse. Las villas son parte de la realidad Argentina y Latinoamericana, por este motivo se propone aceptar esta realidad y tratar de mejorarla. La forma de mejorarla es mediante la instalación de mayores servicios de saneamiento, seguridad, educación y salud, es decir, llevar escuelas, centros de atención de la salud, cloacas y estaciones de policía a las villas. Todos estos proyectos se pueden llevar a cabo con albañiles de los mismo barrios, capacitaciones de vecinos para auxiliares de los servicios que allí se instalen y la aplicación de programas de mejoramiento y embellecimiento de distintos sectores mediante el otorgamiento de subsidios a grupos o comisiones de vecinos.
Junto con la urbanización, debe implementarse un programa de regularización de los títulos de propiedad de las viviendas en las villas, ya que genera sentido de pertenencia y de permanencia, ambos incentivan la inversión y el mejoramiento de la vivienda. Por el contrario el no tener seguridad jurídica sobre las viviendas genera un sentido de precariedad legal y temporal que promueve la precariedad estructural de las viviendas.
4. Distribución federal de recursos y obligaciones. Actualmente la Nación aplica su programa de construcción de viviendas, las provincias los suyos y hasta algunos municipios hacen lo propio, de hecho se pueden encontrar ciudades en los que hay “viviendas sociales” construidas en los últimos cinco años por los tres niveles de gobierno, cada un basado en su propia identificación del problema habitacional y sin estar basados en ninguna planificación del ordenamiento urbano. Este es tal vez uno de los mejores ejemplos de la falta de coordinación y la discrecionalidad con los que se manejan los planes sociales. La Nación construye asigna fondos a las provincias “amigas”, las provincias asignan fondos a los municipios “amigos” y así el resultado es una distribución no planificada y totalmente política de miles de viviendas en todo el territorio. Esto sin considerar la corrupción, las coimas, los sobreprecios y el clientelismo que hay en medio de todo este esquema.
Por ello, se debería diseñar una política federal de mejoramiento habitacional, que se diseñe en el Consejo Nacional de Políticas Sociales, en base al Relevamiento de Necesidades Habitacionales y al Registro Único de Beneficiarios. Así, conociendo dónde están las necesidades, se puede diseñar un sistema de distribución de recursos en donde el dinero vaya a donde se encuentran las necesidades, existan incentivos a una buena aplicación de los recursos con premios de mayores recursos si se presentan menores costos, mayor calidad y cumplimiento de los tiempos. De esta forma se ataca el “amiguismo” y se combaten los sobreprecios.
En este esquema, la Nación pondría los recursos, las provincias los gestionarían y construirían las nuevas viviendas y los municipios recibirían recursos para obras de agua potable y cloacas, mejoramiento habitacional y kits de autoconstrucción.
Inclusión laboral
La presentación de este capítulo siguió una lógica básica para el progreso de cualquier sociedad moderna donde existe cierta seguridad alimentaria: primero condiciones básicas de provisión de servicios de educación y salud para dotar de capital humano a la personas, condiciones macroeconómicas que propicien el crecimiento económico, medidas que ayuden a las persona más desprotegidas a asegurar su alimentación y techo digno sin perjudicar la cultura del trabajo y, por último, asegurar las condiciones para que quien esté en condiciones físicas e intelectuales de hacerlo pueda estar incluido en el mercado laboral, tratando de incentivar el empleo formal.
Las medidas aquí propuestas para inducir a la inclusión laboral de la mayor cantidad posible de gente que está fura del mercado laboral están compuesta por cuatro aspectos y objetivos: formación, inserción laboral, formalización y costo laboral.
El primer conjunto de medidas está orientado a dotar a las personas de mayor capital humano y habilidades que tengan valor en el mercado laboral, resumidas en el concepto de formación para la producción. Aquí se pone en relevancia la articulación entre el Estado, las empresas y las gremiales empresarias y de trabajadores, ya que es el Estado el que debe brindar el marco y los incentivos, las empresas las que saben qué habilidades necesitan y pueden brindar marcos de aprendizaje real y los gremios los que tiene en el contacto con los actores involucrados y pueden articular algunos aspectos. Entre las propuestas encontramos:
1. Escuelas técnicas. La educación primaria y secundaria está en manos de las provincias, por lo que son ellas quienes deben implementar esta medida. No se va a redundar en la utilidad de las escuelas técnicas en la dotación de habilidades productiva en las personas, aportando a un aspecto importante de cualquier intento de desarrollo productivo en donde la disponibilidad de mano de obra calificada es un punto decisivo para la localización de los emprendimientos. Por lo tanto, se propone reestablecer las escuelas técnicas de acuerdo a un relevamiento de las actividades productivas regionales y su potencialidad.
De forma paralela, se pueden aplicar sistemas de padrinazgo de empresas, tanto grandes como PYMEs, que faciliten el proceso de formación práctica y la inserción laboral. De hecho, esto puede ser utilizado como herramientas de RSE por las empresas padrinas.
2. Formación productiva y en oficios. Con el mismo relevamiento y técnicas utilizadas para las escuelas técnicas, incluso en las mismas instalaciones en horarios o días diferentes (nocturno, fines de semana), se propone iniciar un programa de formación en oficios para todo público en los oficios que se detectaran como necesidades.
En lugar de ofrecer becas e incentivos económicos para que las personas se formen, los incentivos tienen que ir por el lado de la calidad de la formación y por las posibilidades de inserción laboral. En este último sentido, aplicar un sistema de prácticas en empresas o de áreas de mantenimiento y obras públicas del sector público puede ser beneficioso para la inserción laboral y una formación orientada a la producción. Se puede aplicar algún sistema de incentivos a las empresas para inducirlas a participar en estos programas, como por ejemplo certificados fiscales por cada practicante que haya en la empresa.
Por la cercanía con las necesidades, estos programas deben ser implementados por los municipios, con financiamiento y metodología aportados en forma solidaria por la Nación y las provincias correspondientes.
Por la diversidad, las necesidades de personal calificado y el potencial que tiene, las cadenas agroalimentarias son un excelente ejemplo de cómo se podrían formar personas en distintos procesos correspondiente a las producciones existentes en cada zona productiva del país.
El segundo objetivo de inserción laboral pretende contemplar políticas que beneficien procesos de incorporación al mercado de trabajo de personas que se encuentran fuera del mismo o que encuentran dificultades para incorporarse. Las políticas aquí propuestas consisten en dos medidas.
1. Inserción de jóvenes. En la Provincia de Córdoba existe el Plan Primer Paso, dedicada a facilitar la incorporación de jóvenes al mercado de trabajo. Básicamente consisten en que jóvenes entre 18 y 25 años trabajen durante 12 meses en una empresa con una jornada de 4 horas, por ello el gobierno provincial remunera con un incentivo económico a los jóvenes y la empresa se beneficia con el trabajo del joven. Este instrumento permite atacar dos problemas: la inserción laboral de los jóvenes que suele ser dificultosa por la falta de capacitación y experiencia; y ataca el problema de los jóvenes Ni-Ni que tienen a su alcance un instrumento fácil de gestionar y muy aceptado entre las empresas.
En concreto, se propone aplicar un sistema similar a nivel de todo el país, cofinanciado por los Estados Nacional y Provinciales.
2. Sistema on-line de oferta y demanda laboral. Se propone implementar una “oficina virtual de empleo” basada en la web en donde gratuitamente se puedan cargar las personas que buscan trabajo y las empresas que busquen trabajadores. Esto beneficia el encuentro de la oferta y la demanda laboral, que en la actualidad funciona muy bien para el segmento de profesionales.
En paralelo, a través de la misma plataforma se pueden implementar los relevamientos de necesidades de capacitación y la oferta de formación que se explicaron en el objetivo anterior.
Los conjuntos de costo laboral y formalización se analizan juntos dada la estrecha relación entre los mismos. Básicamente existe informalidad laboral, por el alto costo que posee tener un empleado registrado. Es necesario tratar estos temas ya que en el primer capítulo se detectó como uno de los principales problemas del mercado laboral argentino. Se propone:
1. Costo laboral. Si bien el costo laboral en Argentina es alto y dificulta la formalización de los trabajadores, actualmente no es responsable proponer una reducción del mismo por las dificultades de sustentabilidad que tienen el sistema previsional y de obras sociales, principales componentes del costo laboral.
Sin embargo, con el objetivo de generar un shock de empleo formalizado, se propone establecer un Sistema de reducción temporal del costo laboral. En concreto, ofrecer una reducción del 50% en el costo laboral de todos los empleos netos creados por cada empresa por el plazo de dos años. Esto significaría un incentivo importante para registrar trabajadores que ya se encuentran trabajando, pero al mismo tiempo incentiva la generación de nuevo empleo formal al reducir el costo final de cada trabajador.
2. Monotributo laboral. Aproximadamente el 60% de los trabajadores informales se encuentran trabajando en empresas con menos de 5 empleados, por lo que una política que ataque de forma directa este segmento afectaría a la mayor parte del problema de informalidad laboral.
En este sentido, se propone generar una especie de monotributo laboral para empresas con menos de 5 empleados, que consistiría en un régimen simplificado para registrar empleados con una reducción del costo laboral de entre un 20% y un 40%. Esto incentivaría a las empresas de este segmento a formalizar sus empleados y podría facilitar la aparición de nuevos emprendimientos al mejorar la competitividad de las pequeñas empresas.
Con el objetivo de evitar generar incentivos perversos a la incorporación de nuevos empleos, podría plantearse un incremento gradual del costo laboral por el tamaño de la empresa hasta alcanzar el costo “normal” en una empresa con hasta 20 empleados. Es decir, para evitar que una empresa no contrate al sexto empleado porque sus costos laborales se van a incrementar de manera sustancial, se podría plantear un sistema escalonado de reducción del incentivo.
3. Monotributo diario. Otra fuente importante de empleo no registrado son los trabajos temporarios y golondrina, muy presentes en la construcción, el turismo y las producciones frutihortícolas. Para atacar este problema, se propone generar un sistema simplificado de monotributo diario que incluya todos los costos laborales y la ART, en el cual el empleador pueda aportar por cada día que emplea a un trabajador.
La clave en esta medida está en la simplicidad del mecanismo, el empleador debe poder ingresar por un sistema on-line, cargar el CUIT del trabajador, hacer el pago correspondiente e imprimir una constancia para darle al trabajador.
De esta forma, se genera un mecanismo simple, de fácil aplicación, bajo costos que redunda en beneficio para todos los actores involucrados.
Conclusiones
La focalización de la política de planes sociales en los programas aquí propuestos, y la eliminación del complejo sistema de planes actual con problemas de coordinación, transparencia y superposición, permitirá que los $101 mil millones de pesos que el Estado Nacional destina a planes sociales más los recursos que las provincias dedican, sólo $8 mil millones entre Buenos Aires y Córdoba, generen resultados visibles y medibles en un conjunto reducido de objetivos. Esto permitirá hacer a la política de planes sociales más efectiva, eficiente, transparente y dirigida a sacar a la gente de la pobreza y romper la reproducción intergeneracional de la pobreza, en lugar del uso político y clientelar de la misma.
Para ello es necesario generar un marco en el cual se desenvuelve el sistema de planes sociales, signado por la coordinación y la transparencia. En este sentido, instrumentos como el Consejo Federal de Políticas Sociales, el Sistema Unificado de Política Social, relevamientos de necesidades básicas insatisfechas y déficits habitacionales y el Registro Único de Beneficiarios de Programas Sociales contribuyen de forma específica a atacar los problemas de superposición y coordinación entre Ministerios y niveles gubernamentales, la falta de información para la toma de decisiones y la falta de transparencia sobre el manejo, la cantidad, los montos y los destinatarios de planes.
Luego de un diseño institucional acorde, sigue establecer reglas para reducir al mínimo el uso clientelar, las posibilidades de corrupción e intermediación y evitar generar incentivos negativos sobre la cultura del trabajo y los incentivos a la búsqueda laboral. Herramientas como las tarjetas magnéticas, límites a la cantidad de planes que una persona o grupo familiar pueden recibir y la aplicación de condicionalidades para todos los planes aportan a estos objetivos.
Con este marco, se propone focalizar todos los esfuerzos en atacar las causas profundas que provocan la reproducción intergeneracional de la pobreza y el círculo vicioso de la pobreza. Asegurar la nutrición y condiciones de habitabilidad y salubridad mínimas para las viviendas, que da el contexto mínimo para que las personas se pueden desarrollar. Y promover la inclusión laboral mediante políticas para la formación, la inserción laboral y la formalización del trabajo para lograr que la salida de la pobreza sea real y duradera facilitando formas de generación genuina de recursos por parte de los individuos.
Se genera así, un sistema simple y transparente de planes sociales compuesto por una política de protección social para quienes no pueden insertarse al mercado laboral, y una política de inclusión laboral para facilitar el ingreso al mercado de trabajo de quienes sí lo pueden hacer.
Sin olvidar el importante rol que cumple la salud y la educación en igualar oportunidades para toda la población y garantizarles condiciones mínimas de integridad física e intelectual, y el papel central de una política económica que otorgue los condiciones mínimas para la generación de empleo, las políticas propuestas permitirían sacar a la gente de manera definitiva de la pobreza y la dependencia en el asistencialismo-clientelismo de los planes sociales.
Consideraciones finales
Tras el breve repaso radiográfico por el empleo, la pobreza y los planes sociales en Argentina, se evidencia una persistencia de bolsones de pobreza y exclusión que no han podido ser reducidos de manera suficiente tras una década de alto crecimiento y un elevado gasto nacional y provincial en planes sociales. Este análisis permite reconocer la existencia de un círculo vicioso de reproducción intergeneracional de la pobreza que las políticas de la última década no han logrado romper, con alguna evidencia de que algunos planes sociales y políticas macroeconómicas, por su orientación y discrecionalidad, no han hecho más que fortalecer este círculo. Estas políticas conviven con un mercado laboral con problemas estructurales como baja actividad, alta informalidad y un peso importante del empleo público, problemas estructurales que generan empleo de poca calidad que no sacan a gente de la pobreza.
Como respuesta a la situación de altos niveles de pobreza, se ha montado un complejo sistema de planes sociales en donde se evidencia falta de coordinación, de transparencia, falta de objetividad en los criterios de distribución y de evaluación y corrección de los planes sociales. Por estas causas no se ha logrado sacar a las personas de la pobreza y ayudarlas a vivir por sus propios medios, por el contrario, se genera una dependencia económica de los planes sociales, íntimamente relacionado con el uso clientelar.
El análisis del funcionamiento del círculo vicioso de la pobreza permite identificar los puntos en dónde focalizar el esfuerzo por enfrentar la pobreza y sus causas: desnutrición, salud, educación y vivienda. Un instrumento para atacar estas cuestiones son los planes sociales, cuyo análisis conceptual permitió reconocer que los planes sociales más adecuados deben contar con contraprestaciones, ser focalizados, evitar solapamientos en hogares cuando se dirigen a individuos y evitar exclusiones cuando el objetivo es el hogar y, dependiendo de la problemática, son más eficientes las transferencias monetarias.
Un diseño institucional y operativo óptimo para los planes sociales es esencial para obtener resultados y ser eficiente en el combate de la pobreza, pero como toda política pública requiere reconocer todos los factores que intervienen entre la formulación de la política y la implementación práctica de la misma. Estos factores van desde cuestiones como la capacidad operativa de los encargados de aplicar la política en el plano territorial hasta la ideología y la visión que tienen todos los actores políticos involucrados de manera directa e indirecta. No considerar estas variables puede generar falta de aceptación pública o restricciones y obstáculos a la implementación, como puede ser el veto o la transformación de la política por parte de los actores locales cuya participación es ineludible.
Con el diagnóstico de la realidad, el marco conceptual y el reconocimiento de las visiones e ideologías, es posible generar una propuesta de política de planes sociales y de empleo que ataquen las causas de la pobreza y permitan a los individuos salir de forma duradera de la misma. De esta forma, se propone asegurar la nutrición y condiciones de habitabilidad y salubridad mínimas para las viviendas, que da el contexto mínimo para que las personas se pueden desarrollar. Y promover la inclusión laboral mediante políticas para la formación, la inserción laboral y la formalización del trabajo para lograr que la salida de la pobreza sea real y duradera facilitando formas de generación genuina de recursos por parte de los individuos.
Sin embargo, no hay política social o de planes sociales efectiva en un país que no tenga las condiciones macroeconómicas e institucionales mínimas que incentiven la inversión y la creación de empleo; ni una fuerte política de acceso y calidad de los servicios de educación y salud que igualen oportunidad y potencien las capacidades de las personas.
OSCAR HÉCTOR ALVA
Presidente del Partido PAÍS de la Provincia de Buenos Aires
Chiara 
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ALEJ