El diseño del presupuesto público en base a la subestimación de los ingresos es el principal factor que contribuye al manejo discrecional de una enorme masa de recursos públicos. Así, se degrada una herramienta que en toda república bien organizada tiene una relevancia estratégica como instrumento de planificación y control de gestión. El problema de fondo, que afecta de manera transversal a casi toda la clase dirigente argentina, es el bajo nivel técnico. Mientras más mediocre es la discusión del presupuesto, mayores son los riesgos de que los votos se definan en base a actos de corrupción.
Frecuentemente se considera que el presupuesto público es una cuestión meramente económica. Nada más alejado de la realidad. El presupuesto es el instrumento de gestión pública más importante con que cuenta una república, con altas implicancias éticas, políticas e institucionales. Es la herramienta a través de la cual se programa el accionar del Estado y se fijan metas para monitorear su ejecución. El presupuesto enuncia los compromisos que asumen los gobernantes sobre cómo van a usar los impuestos que los ciudadanos pagan. A la obligación legal y moral de los ciudadanos de pagar los impuestos, se le contrapone la de los gobernantes de explicitar qué van a hacer con esos recursos a través de un presupuesto público bien formulado, serio y responsable. Por eso, la discusión del presupuesto público trasciende la mera temática económica e involucra un alto contenido ético y político.
En la Argentina, desde el año 2004 se ha hecho rutina subestimar los ingresos públicos y, por esa vía, generar recursos que son manejados discrecionalmente, es decir, sin una previa planificación debatida públicamente. Una idea de la importancia que tiene esta práctica se puede aproximar en base a datos de la Secretaría de Hacienda:
· En el año 2008, los ingresos públicos efectivamente recaudados fueron 18% superiores a los originalmente presupuestados, generando un “excedente” del orden de los $30 mil millones.
· En el año 2009, la recaudación estuvo levemente por debajo de lo presupuestado, básicamente como consecuencia de la crisis económica.
· En el año 2010, se proyecta oficialmente que la recaudación superará en 16% el valor presupuestado, generando un “excedente” de aproximadamente $43 mil millones.
Esta práctica de subestimación se vuelve a repetir en el año 2011, dado que en el proyecto de presupuesto se están programando ingresos por $374 mil millones, cuando se sabe de antemano que la recaudación de recursos públicos será, por lo menos, un 10% más alta. Los ingresos “adicionales” que no se computan en el presupuesto alimentan la masa de recursos que se administran discrecionalmente. A esta discrecionalidad, se suma la facultad de reasignar partidas, que permite sacar recursos de áreas fijadas como prioritarias en favor de otras no prioritarias, como los subsidios a las empresas públicas deficitarias.
La ausencia de un presupuesto seriamente formulado refleja mediocridad y falta de madurez política. Sin ir muy lejos, en los países vecinos la discusión del presupuesto da pie a la rigurosidad técnica y la alta política. En Uruguay, por caso, se sanciona un presupuesto quinquenal (no anual, como en Argentina) que se monitorea año a año. La puntillosidad en su formulación es la característica. Se proyecta, sin manejos subrepticios, el incremento de ingresos y gastos, y el remanente se define como el espacio fiscal. La aplicación de estos espacios fiscales se discute abierta y democráticamente como proyectos donde se estudian beneficios y costos económicos y sociales, para luego asignarles prioridades.
En Chile, senadores, diputados y el Gobierno suscriben un protocolo donde se asientan los acuerdos surgidos en la discusión del presupuesto público, lo que representa una voluntad común por mejorar permanentemente la calidad de la gestión pública. En el protocolo de este año se fijaron pautas en materia de transparencia y eficiencia del sector público y se identificó el destino de los mayores recursos. En particular, se acordó dar prioridad a la educación pre-escolar y la Técnico-Profesional, becas para educación superior, la atención primaria de salud y una prestación asistencial especial dentro del Programa Chile Solidario. Para esto último se conformó un panel de expertos a fin de transparentar su implementación.
Llama la atención que esto ocurra en los países vecinos al mismo tiempo que en la Argentina el tratamiento del presupuesto es motivo de improvisaciones, oportunismo y denuncias de corrupción. No es que en Chile y Uruguay las discusiones entre oficialismo y oposición estén exentas de acalorados debates, exabruptos y acusaciones cruzadas. La diferencia es que no sufren –como en la Argentina– el deterioro ético y profesional en el tratamiento técnico de esta valiosa herramienta de ejercicio.
